민간지원수단 ODA(Official Development Assistance) 계상 방법과 KOICA에의 함의

PSI 제공처의 ODA 적격성 평가는 기관중심과 수단중심보고 방법에 관계없이 PSI ODA를 계상하려고 하는 모든 PSI 제공처에 대해 실시된다. 개발금융기관(Development Finance Institution, DFI)를 포함하여 공여국 정부가 직접 운영하는 기관 또는 공여국 정부를 대신하여 프로그램 또는 펀드를 운영하는 기관은 모두 평가대상이 된다. DFI가 아닌 개발협력기관의 경우는 PSI 프로그램을 운영하는 팀 또는 부서에 대해서만 ODA 적격성을 살펴본다. 한편, DFI가 아니면서 PSI를 제공하는 기관 가운데 과거 3년간 연평균 5천만 달러 이하의 집행액을 기록한 경우는 ODA 적격성 평가를 해당 공여국이 자체적으로 실시하고, 그 결과와 점수를 사묵국에 공유하기로 하였다. 그러나 이러한 자체 평가 이행 횟수가 동일 국가 내 상당한 숫자에 이른다면 개발재원통계작업반 사무국(이하 사무국)에서 조정(remedial) 조치가 필요한지 검토하게 된다.

ODA 적격성 심사 과정을 살펴보면, 사무국은 공여국의 PSI 제공처가 제출한 평가서에 적힌 정보, CRS(Creditor Reporting System) 보고 데이터, 연보, 재정보고서 등 기타 다른 정보들을 바탕으로 ODA 적격성을 평가하게 된다. PSI 제공처는 평가서를 작성하여 5년마다 한 번 또는 사무국의 요청이 있을 시 제출하게 되며, 신규 PSI 제공처의 경우는 해당 양식을 첫 ODA 보고 년도 전에 제출해야 한다.

평가서 양식은 <표 1>에서 보는 바와 같이 총 네 개의 영역으로 구분되어 있는데, 첫 번째 집행액 세부 영역은 정보 제공을 목적으로 하며, 두 번째 영역부터 평가의 대상이 된다. 각 영역당 총점은 5점이며, 적격성에 합격을 받기 위해서는 영역당 4점 이상이 되어야 한다. 각 영역의 질문을 통해서 PSI 제공처는 본인들이 개발중심적이며, 개발효과와 추가성이 있고, 이들을 모두 확인 조사할 수 있는 제대로 된 메커니즘이 작동하고 있음을 증명해야 한다. 즉, 한 개의 영역이라도 4점 미만이 되면 ODA 적격성이 입증되지 않는 것으로 간주한다. 또한 필요시, CRS 보고 데이터를 통해 보고된 증거들이 적격성 조건을 따르고 있음을 입증해야 한다.

PSI 제공처의 적격성 평가 결과는 ODA 계상 계수와 함께 회원국별로 공유되며, 만약 계상 계수가 100%보다 작게 결정이 나면 해당 결과에 대한 구체적인 이유도 공유된다. 관련해서 회원국이 보완자료를 제출하게 되면 평가 결과가 수정될 수 있으며, 이 수정 과정의 기한은 3개월이다. 만약 회원국이 사무국의 평가 결과에 동의하지 않으면 1차적으로 동료검토를 통해 2차 의견을 받을 수 있으며, 이 결과에도 동의하지 않을 경우, DAC의 가이드라인을 따르게 된다.

한편, PSI 제공처가 기관중심보고를 하게 될 경우, 필요한 ODA 계상 계수 산출 방법은 다음과 같다.

PSI 보증의 ODA 증여등가액을 계산하기 위해서는 보증금액, 보증발행 날짜, 보증액이 감소되는 날짜(대출 첫 상환일), 보증기간, 보증료율, 보증료 납부일정, 연간 보증료 납부횟수 정보가 제공되어야 한다. 이중 보증료율, 보증액이 감소되는 날짜와 체납금액은 외부에 공개되지 않는다. 그러나 대출기관(channel of delivery), 보증기간, 연간 보증료 납부횟수, 증여율(최소0%), 증여등가액은 건별로 외부에 공개될 예정이다. 한편, PSI 보증의 ODA 증여등가액을 계산하기 위해 적용되는 할인율은 <표 2>에서 보는 바와 같이 소득그룹에 따라 다르며, 보증하는 상품에 따라 다르게 적용된다. 그리고 보증 발행 기관이 받은 연간 보증료는 건별이 아닌 합계금액으로 공개될 예정이다. 이 보고 방법은 24년에 보고될 23년 실적부터 적용될 예정이며, 준비가 안 된 회원국은 1년의 유예기간을 제공하는 차원에서 기존의 잠정 보고 방식을 활용하도록 하였다.

포트폴리오 보증의 경우는 개별 보증과 다르게 보증 개시 시점과 보증 기간, 보증된 상품의 변제 또는 회수 시기가 다양하므로 증여등가액 계산 시 두 가지 과정을 추가하기로 하였다. 첫 번째는 포트폴리오 보증 전액이 활용되었다고 가정하는 것이다. 두 번째는 포트폴리오 보증의 예상 사용을 반영한 계수²⁾를 설정하여 이미 계산된 증여율에 해당 계수를 곱하여 최종 증여율을 산출하는 것이다. 이때 사용되는 할인율은 포트폴리오의 지리적 배분과 보증 상품 유형에 따라 결정되며, 혼합 포트폴리오의 경우는 가장 보수적인 할인율을 사용하기로 하였다. 예를 들어 특정 포트폴리오 보증의 대부분이 저개발국에 제공되었으며, 보증된 상품이 대출, 메자닌, 지분투자가 모두 섞여 있다면 증여율 계산을 위해 적용하는 할인율은 가장 보수적인 6%가 된다. 만약 대상 수원국의 소득그룹이 다양하다면 과반수의 국가가 속한 소득그룹의 할인율을 사용하기로 하였다. 집합투자기구 또는 투자펀드에 대한 대출 보증은 대출 대상 수원국이 처음부터 명시되지 않는 경우가 많기 때문에 이런 경우 증여율 계산 시 대상 국가 전체 또는 대부분이 속한 소득그룹의 할인율을 사용하기로 하였다.

<PSI 포트폴리오 보증 증여등가액 계상 예시>

예를 들어, 2023년 PSI 제공처가 하위중소득국에 2천 5백만 달러 포트폴리오 보증을 발행했으며, 조건이 보증기간 7년, 연간보증료 2%, 연 1회 보증료 납부, 보증 계수 85%, 대출 원금 일시 회수라고 하면 이 건에 대한 증여등가액은 <표 4>와 같이 계산된다. 한편, 보증 계수 85%는 <그림 2>에서 보는 바와 같이 특정 포트폴리오 보증의 제공 기간 동안 보증 최대금액의 85%가 사용되었음을 의미한다.

표 4. PSI 포트폴리오 보증 증여등가액 계산 예시

	기간	보증대상금액	보증대상금액 감소분	보증료	회수액	연간 할인계수	회수액의 현재가치
	a	b	c	d=b×0.02	e=c+d	f=(1+3.5%)^a1)	g=e/f
23년 1월	0	25	0
24년 1월	1	25	0	0.5	0.5	1.04	0.48
25년 1월	2	25	0	0.5	0.5	1.07	0.47
26년 1월	3	25	0	0.5	0.5	1.11	0.45
27년 1월	4	25	0	0.5	0.5	1.15	0.44
28년 1월	5	25	0	0.5	0.5	1.19	0.42
29년 1월	6	25	0	0.5	0.5	1.23	0.41
30년 1월	7	25	25	0.5	25.5	1.27	20.04
미래회수금액의 현재가치 합계(PVFP)							22.71
증여등가액(=보증대상금액-PVFP)							2.29
증여율(=증여등가액/보증대상금액)							9.17%
보증 상품 85% 사용 시 증여등가액(=85%×2.29)							1.95
보증 상품 85% 사용 시 증여율(=85%×9.17%)							7.81%

¹⁾ 주: 할인계수 계산에 활용된 3.5%는 <표 2>의 하위중소득국의 대출 보증 할인율이다.

²⁾ PSI, Private Sector Instruments; PVFP, Present Value of Future Payments.

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그림 2. 보증 계수 출처: OECD (2023b: 34).

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한편, ODA 이중 계상을 염려하여 다자은행 또는 다자기구가 제공한 대출에 대한 보증, 자국의 공적보증자가 제공한 보증에 대한 재보증, 그리고 자국이 제공한 대출에 대한 보증은 ODA 계상이 불가능한 것으로 정리되었다. 또한 다자은행 또는 다자기구의 채무를 대납하는 보증 또한 ODA 계상이 불가능하다. 타 공여국이 제공한 대출에 대한 보증의 ODA 처리 여부는 추후 논의하기로 하였다.

PSI 보증 데이터의 무결성을 높이기 위한 안전장치로는 보증을 통해 대출을 제공한 기관 이름이 channel of delivery에 들어가야 하며, 대출기관, 채무기관, 최종 수혜자, 채무기관의 성격, 제공된 보증의 종류 등의 정보가 사업설명에 포함되어야 한다. 그리고 수출신용금액이 PSI 보증 ODA로 계상되지 않도록 수출신용작업반(working party on Export Credits and Credit Guarantees, ECG)와 협업 예정이며, PSI 데이터에 대해 2년마다 분석 보고서를 사무국에서 작성할 예정이라고 한다(OECD, 2023a).

PSI 지분투자의 증여등가액은 사전방식과 사후방식 두 가지로 계산할 수 있으나, 사후방식은 사전방식으로 할 수 없을 때만 사용하는 것으로 제한하였다. 사전방식은 기본적으로 PSI 대출의 증여등가액 계산 방식과 동일하되, 이자율 대신 연간 기대 수익률³⁾을 사용하고, 대출기간 대신 예상 투자 기간⁴⁾을 사용하도록 하였다(<표 6> 참조). 만약 연간 기대 수익률 또는 예상 투자 기간을 계산할 만한 기존 정보가 없다면 회원국 요청시, 사무국에서 다른 DAC 회원국이 보고한 데이터를 바탕으로 계산하여 해당 수치를 제공하기로 하였다. 또한 대출의 상환 조건 중 원리금 일시 상환에 쓰이는 계산 방법을 활용하도록 하였다. 할인율은 <표 5>에서 보는 바와 같이 저개발국은 13%, 하위중소득국은 10.5%, 상위중소득국은 9.1%를 적용하기로 하였다. 한편, 사무국은 PSI 지분투자 사전방식의 ODA 금액을 모니터링하기 위해 해당 지분투자가 회수되는 시점에 실제 실현된 이익의 증여등가액을 계산하고, 이를 사전에 보고한 금액과 비교하여 차액이 10% 또는 천만 달러가 넘는 경우 ODA 금액 조정 필요성을 해당 회원국에 통지하기로 하였다.

만약 회원국이 사후방식에서 사전방식으로 PSI 지분투자의 보고방식을 전환하려고 한다면, 잠정통계 제출 전에 사무국에 통보해야 한다. 그리고 보고방식을 전환한 해당 년도부터 기존 지분투자의 상환 금액은 마이너스 ODA로 포함되지 않는다. 회원국은 또한 보고방식 변경으로 인하여 더 이상 ODA에 포함되지 않는 지분투자의 총 금액을 잠정통계보고양식을 통해 사무국에 제공해야 한다. 참고로 PSI 보고방식 중 수단중심보고를 하던 기관이 기관중심보고를 하게 될 경우, 이 지분투자의 사후방식에서 사전방식으로 변경 과정을 반드시 거쳐야 한다.

PSI 지분투자 보고 시 기관중심보고와 수단중심보고 모두 개별 지분투자건에 대해 데이터를 제공해야 한다. 이는 서로 다른 보고방법을 적용하고 있는 회원국들의 ODA 데이터의 비교가능성을 확보하기 위함이다. 우선 개별 지분투자 건에 대해서 반드시 보고해야 하는 것은 연간 배당금 수령액, 주식매각 대금, 매각했으나 여전히 보유하고 있는 주식 수이다. 또한 각 지분투자 건은 투자부터 회수까지 반드시 한 개의 CRS ID 번호와 한 개의 프로젝트 번호로 보고되어야 하며, 추가성도 꼭 보고되어야 한다. 한편, 공개되는 데이터 중 주식 매각 대금과 배상금은 공여국별, 기관별, 금융수단별, 수원국별, 연도별로 합쳐진 금액이 공개될 예정이며, 다른 데이터들은(피투자자, 집행액, 증여율, 증여등가액 등) 개별 건 기준으로 공개될 예정이다.

피투자자 정보는 전달채널(channel of delivery) 항목에 보고되며, 집합투자기구를 포함하여 투자중계자가 공여국 또는 제3국인 경우, 해당 기관의 국적지를 사업설명에 포함해야 한다. 또한 해당 기관을 선택한 구체적인 이유는 추가성과 개발목적란에 포함해야 한다. 여러 국가 또는 지역에 초점을 맞춘 주식의 경우는 증여등가액 계산시 사업 수혜자 대다수가 속한 소득그룹군의 할인율을 사용하고, 지역별로 할당된 투자의 경우는 지역 내 일반적인 소득그룹군의 할인율을 사용한다.

사무국은 PSI ODA의 무결성과 효과성에 대한 우려를 해소하기 위해 지분투자를 포함한 모든 PSI 수단에 대한 지역별, 소득그룹별, 분야별, 주제별 분석을 2년마다 실시할 예정이다. 이 분석에는 추가성 분석 또한 포함된다. 뿐만 아니라 회원국의 증여등가액도 모니터링하며 보고방식에 따른 금액 차이도 비교할 예정이다. 특히 사전방식과 사후방식의 비교가능성에 대한 사무국의 평가도 보고서에 포함될 것이다. 또한 2030년에는 지분투자에 대한 이 두 가지 처리방식을 정식으로 비교 검토할 계획이다. 만약 두 방식의 비교가능성이 제한적이거나 ODA 부풀리기가 확인되면 지분투자 보고 방식 개정안에 대한 논의를 진행할 것이다. 또한 자본시장의 변동성을 감안하여 증여등가액 계산시 적용하고 있는 할인율은 4~6년에 한 번씩 조정할 계획도 가지고 있다.

먼저 필수 보고 항목 관련하여 두 보고방식 모두 공여국이 PSI 제공처에 출연한 자금과 PSI 제공처가 민간에게 제공한 개별 PSI건에 대한 정보를 제공해야 한다. 다시 말해, 기관중심보고의 경우에는 공여국이 PSI 제공처로 출연한 자금을 해당 기관의 ODA 계상 계수를 활용하여 ODA로 보고하고, 개별 PSI건에 대한 증여등가액은 메모란에 보고해야 한다. 수단중심보고의 경우에는 공여국이 PSI 제공처로 출연한 자금을 메모란에 보고하고, 개별 PSI건에 대한 증여등가액은 수단별 보고 방식을 준용하여 ODA로 보고해야 한다. 또한 두 보고방식 모두 개별 PSI건에 대해 현금흐름 정보도 보고해야 한다.

한편, 공여국이 PSI 제공처로 출연한 자금은 사업유형(co-operation modality)에 새로운 코드를 추가하여 B05(=intra-dovernment transfer, 공여국내 현금이전)로 보고하기로 하였다.⁵⁾ 또한 자금흐름구분(type of flows)에 새로운 코드를 추가하여 모든 PSI 데이터는 60(=private sector instruments)로 보고하기로 하였다.⁶⁾ PSI의 기관중심보고와 수단중심보고를 구분해 주던 PSI flag 항목도 코드가 추가되어 <표 11>에서 보는 바와 같이 상세 구분된다. PSI 제공처로 출연한 자금은 연도별 합계금액으로 보고할 수 있으며, 개별 PSI건에 대한 공개 데이터 항목은 각 수단의 ODA 계상 방법에서 정한 대로 따르기로 하였다. 2023년에 보고할 2023년 실적부터 이 보고방법을 사용해야 하지만 상황에 따라서 1년에서 2년간의 유예기간을 두기로 하였다.

한편, 보고 방식을 전환하게 될 경우, 중복 계상을 방지하고 ODA 통계의 신뢰성을 보호하며, 회원국의 데이터 간의 비교가능성을 보장하기 위해 잠금 메커니즘(lock-in mechanism)을 도입하기로 하였다. 해당 메커니즘은 기관중심보고를 수단중심보고로 전환할 때 적용되는 메커니즘으로 PSI 제공처가 첫 운영을 시작한 시점부터 지금까지의 누적 자본금과 해당 제공처에서 제공한 개별 PSI 증여등가액의 합계 금액이 같아지는 시점(잠금기간) 이후부터 수단중심보고를 사용할 수 있도록 하였다. 예를 들어 <그림 3>에서 보는 바와 같이 2020년부터 2025년까지 누적 자본 증액이 8천만 달러이면서 기관중심보고를 하던 PSI 제공처가 수단중심보고로 보고방법을 변경하려고 한다면, 해당 기관이 제공한 개별 PSI건들의 누적 증여등가액 합이 8천만 달러가 넘어가는 2028년 이후부터 수단중심보고를 할 수 있게 된다. 이 경우, 잠금기간은 2020년부터 2028년이 된다. 회원국은 보고방식 전환을 고려하고 있다면 사무국에 잠정통계를 제출하기 1년 전에 보고방식 전환 결정을 알려주어야 한다. 또한 잠금기간을 계산한 자세한 내용(누적자본금 및 개별 PSI 합계 금액)을 사무국에 공유해야 한다. 회원국은 사무국이 잠금기간에 대한 계산을 확인하고 검증을 한 후에 보고방식 전환을 할 수 있다.

그림 3. 잠금 기간(lock-in period) 계산 예시 출처: OECD (2023c: 9). 주: PSI, Private Sector Instruments.

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반대로 수단중심보고를 기관중심보고로 전환할 경우는, 회원국은 잠정통계를 제출하기 전에 사무국에 알려주어야 한다. 또한 PSI 지분투자 보고방식 전환(사후보고에서 사전보고로 전환) 과정도 이행해야 한다. 누적 자본금 계산의 기초선은 2018년부터이며, 개별 PSI의 증여등가액 계산도 2018년 실적부터 포함한다. 만약 개별 PSI 증여등가액 산출을 위한 충분한 재무 정보가 없을 경우, 사무국에서 추가적인 대안을 마련하기로 하였다.

추가성은 PSI ODA 적격성을 판단하는 핵심 기준이다. 그러나 현재까지 보고되고 있는 PSI ODA의 추가성 내용을 살펴보면 추가성 보고란이 공란이거나 아주 간략하게 보고되고 있다. 추가성은 PSI ODA 적격성을 입증할 뿐만 아니라, 시장왜곡 경향이 없는 현지시장 구축을 위해 공여국이 어떤 접근을 하고 있는지를 알려준다는 점에서 매우 중요한 정보이다.

앞서 언급했던 것처럼 추가성은 두 가지 수준에서 평가되어야 한다. 첫째는 PSI 제공기관의 ODA 적격성 여부 평가에 포함된 추가성 평가 메커니즘이 적절한가가 검토되어야 하며, 둘째는 개별 PSI 활동의 추가성이 있는가가 확인되어야 한다.

사무국에서는 회원국들이 보고하는 추가성의 품질과 포괄성을 개선하기 위해 1=재무추가성, 2=가치추가성, 3=재무와 가치추가성으로 구분하던 추가성 종류(additionality type)를 <표 12>에서 보는 바와 같이 더욱 세분화하였다. 또한 재무추가성이 없고 다른 추가성만 있다고 보고한 경우는 구체적으로 해당 추가성에 대한 설명을 추가성 설명(additionality description)란⁷⁾에 제공해야 하며, 재무추가성 관련 내용은 사업설명란(activity decription)에 기술하는 것으로 합의되었다.

한편, ODA 데이터 무결성 보호를 위해 추가성 관련 보고 항목은 사무국이 특별조사를 하기로 하였다. 이에 사업명, 사업설명, 기타 사업관련 질적 정보, 추가성 설명내용이 교차검증된다. 필요하면 회원국은 추가성 설명을 보완하거나, 특정 PSI건에 대해 추가성을 명확하게 입증하기 위한 추가성 관련 문서를 제공해야 할 수도 있다. 만약 개별 PSI건의 추가성에 대한 자세한 정보가 제공되지 않을 경우, 추가성 보고가 충분치 않은 것으로 간주하고, ODA 적격성이 입증되지 않은 것으로 판단하기로 한다. 회원국은 24년에 보고할 23년 실적부터 추가성을 합의된 기준으로 보고해야 하며, 필요시, 잠정보고 방식을 사용하는 1년에서 2년간의 유예기간이 있을 수 있다.

ODA 적격성을 담보하기 위해 보고방법과 관계없이 개별 PSI건에 대한 추가성이 입증되어야 한다. 즉, 기관중심보고 또한 개별 PSI건에 대한 납득할 만한 수준의 추가성 입증 자료를 제공해야 한다. 만약 개별 PSI건에 대한 추가성이 보고되지 않거나 입증되지 않으면 사무국은 수정조정조치(remedial adjustment)를 취하게 된다. 결론부터 얘기하면 강제로 ODA 금액을 하향 조정하게 된다.

수정조정조치 과정은 다음과 같다. 회원국이 개별 PSI건의 추가성 정보 또는 증여등가액 및 관련 재무정보를 충분히 제공하지 않으면 사무국은 누락된 데이터 항목을 요청하게 된다. 요청된 데이터 항목 또는 누락에 대한 합당한 이유가 정보 요청 후 3개월 내에 제공되지 않을 경우, PSI ODA의 증여등가액을 수정하게 된다. 수단중심보고의 경우는 해당 건을 PSI ODA 실적에서 제외하도록 한다. 기관중심보고의 경우는 불충분한 정보를 포함하고 있는 PSI 활동이 보고된 해의 증여등가액을 차감하도록 한다. 수단중심보고의 수정조정은 상대적으로 수월한 반면, 기관중심보고의 수정조정은 다소 복잡할 수 있다. 그래서 기관중심보고의 수정조정은 확정된 PSI 보고방법이 적용된 후, 최소 1번의 자본증액이 있으며, 해당 자본증액과 관련된 개별 PSI건이 ODA로 계상되었던 잠금기간에 운영된 PSI 제공처에 한해 실시한다.

또한 기관중심보고의 차감액 계산 방법은 다음과 같다. 증여등가액 정보가 제공이 되었다면 차감액은 문제가 된 PSI건들의 증여등가액 합이 된다. 증여등가액 정보가 제공되지 않았다면 해당 회원국의 전년도 증여율 정보를 바탕으로 산출한다. 만약 전년도 정보도 없다면 수단별 DAC 회원국의 평균 증여율을 활용한다. 수정 조정 금액은 2018년부터 누적된 자본증액의 합을 넘지 않도록 한다. 추가성과 증여등가액에 대한 이러한 안전조치는 26년에 보고될 25년 실적부터 적용하기로 하였다.

한편, 사무국은 두 가지의 보고방식의 비교가능성이 ODA 적격성을 유지하기 위해 매우 중요한 요소임을 인지하고 있다. 그래서 PSI ODA 보고의 신뢰성을 확보하기 위해 PSI 데이터를 양적 및 질적으로 분석한 보고서를 격년으로 발간할 것을 계획하고 있으며, 첫 보고서는 26년에 발행 예정이다. 외부에도 공개되는 보고서로 해당 보고서에 포함될 내용은 다음과 같다.