분절화된 무상원조 시행체계 내 효과적 환경사회세이프가드 이행 방안^*

환경사회 세이프가드(Environmental and Social Safeguards, ESS)란 개발협력 사업이 초래할 수 있는 환경 및 사회적 위험을 평가하고 위험을 최소화하기 위한 대응 수단을 통해 바람직한 성과를 달성하기 위해 각 원조기관이 수행해야 할 절차를 규정한 것이다. 국제사회에서 개발협력 내 환경사회세이프가드에 대한 논의는 크게 양자 공여국의 협의체인 OECD와 차관 업무를 주로 추진하는 다자개발은행이 양 축이 되어 진행되었다. 본 연구에서는 무상원조 시행체계에 적용 가능한 함의점을 찾기 위해 분석 범위를 다자개발은행을 제외한 OECD 내에서의 논의 흐름의 분석에 집중하였다. OECD에서 최초로 개발협력 내 환경에 대한 고려 필요성을 회원국에 명문화하여 권고한 시점은 1985년이다. OECD는 ‘개발협력 프로그램에서 환경평가에 대한 의회의 권고(recommendation of the council on the envionmental assessment of development assistance projects and programs, 1985, 이하 ‘권고 문서’)’를 통해 회원국들에게 전체적인 개발협력 내 환경영향평가의 절차와 함께 수원국의 환경영향 관리 역량 향상을 위한 제안 사항들의 이행을 권고하였다.

OECD는 이 권고 문서에서 전체 환경영향 평가를 착수하기 전 스크리닝 절차의 이행필요성과 함께 환경영향 평가는 사업 기획 단계부터 가급적 빨리 추진될 필요가 있다고 설명하고 있다. 환경영향 평가 시에는 수원국 정부 관계자와 사업에 영향을 받는 민간인의 참여가 필수적이며, 환경영향이 있다고 판단 시에는 이를 저감 할 수 있는 조치에 대한 명시도 필요하다고 하였다. 또한, 환경영향평가 이후에도 평가 결과에 따른 저감 방안이 정상적으로 이행되고 있는지에 대한 모니터링이 필요함을 설명하고 있다.

이 권고 문서는 국제개발협력에 있어서 환경영향평가에 대한 개략적인 체계를 정립하고 수원국의 주인의식을 강조했다는 점에서 의의가 있으나, 비자발적 이주를 포함한 사회적 측면의 고려가 미흡하고 정보공개나 환경영향평가에 대한 검증 절차와 같이 추가적인 논의가 필요한 사항들이 있다는 한계가 있다. 이에, 권고문서에서는 OECD 내에서 개발협력을 담당하는 위원회인 DAC(Development Assistance Committee)를 통해 이러한 추가적인 사항들을 논의토록 하였다.

이 권고문서의 후속조치로 OECD DAC는 1991년, 비자발적 이주를 포함한 사회적 측면의 고려와 함께 실제 공여기관들이 환경영향평가 시 활용할 수 있는 사례를 논의하였다. OECD DAC는 환경영향평가가 사업 추진 시 기획단계부터 시행되고 이후 사업의 선정 및 이행 과정에 유기적으로 통합될 필요가 있음을 강조하였다. 1985년의 권고 문서와 대비 시 수원국의 주인의식을 강조하고 사업 선정 전 환경영향평가 절차가 시행될 필요성을 강조했다는 점에서 큰 틀은 유사하나, 상충되는 이해관계에 대한 공정한 판단을 위해 다양한 분야의 전문가로 구성된 외부 검토 절차가 추가되고 공여국이 개발협력 사업의 승인 여부를 결정할 때 그 결과가 온전히 반영될 수 있도록 하는 부분을 강조한다는 점에서 논의가 진전되었다고 볼 수 있다. 아울러, 개발협력 사업으로 인해 재정착이나 이주 가능성이 제기된다고 하면 실현가능한 모든 대안을 고려하여 이주를 회피하거나 최소화하고, 재정착이 불가피한 경우 비자발적 이주민들의 삶을 재건할 수 있는 지원 내용을 포함하는 사회적 영향에 대한 고려가 필요하다는 부분까지 논의가 확장되었다.

OECD DAC는 다양한 분야별 네트워크를 구축하여 논의를 진행하는데 환경과 개발협력 간 연계의 중요성을 위해 2003년 환경과 개발 네트워크(Network on Environment and Development Co-operation, ENVIRONET)를 설립하였다. ENVIRONET은 의장 1명과 3명의 공동의장 체계로 구성되며, DAC 회원국뿐 아니라 비회원국 및 국제기구들도 옵저버 형태로 참여할 수 있도록 구성되어 있다.

ENVIRONET은 OECD DAC 회원국 간 개발협력 내 환경 주류화 현황을 상호 검토한 보고서를 공개하였다. 이 보고서에 따르면 환경주류화(environment mainstreaming)은 개발협력 정책 및 계획, 예산 수립과 행동에 있어서 선제적으로 환경을 고려한 활동이라고 정의하며, 개발협력에 있어 모든 절차에서 반영되어야 한다고 설명한다. 개발협력에서 환경 환경사회세이프가드 제도를 비롯한 환경주류화의 중요성이 강조됨에 따라, ENVIRONET은 2017년부터 환경주류화 현황 및 상호조사를 2년간 실시하였다. OECD DAC 회원국 중 30개국을 대상으로 설문조사를 실시하여 이 중 23개의 회원국이 응답하였으며, 평가단이 EU와 스웨덴, 캐나다를 방문하여 결과를 정리하는 형태로 조사가 진행되었다. 환경사회세이프가드 제도는 기후변화 주류화를 이행하기 위한 수단 중 하나로 인식되고 있으며, 2019년 기준으로, 설문조사 대상 응답국의 78%(18개국)이 환경사회세이프가드 제도를 시행하고 있는 것으로 확인되었다(<표 1>).

1985년 개발협력 내 환경에 대한 고려 필요성에 대한 권고로부터 시작된 국제사회의 논의는 비자발적 이주를 포함한 사회 영향까지 포괄적으로 고려한 환경사회세이프가드 제도 확대로 이어졌고, 이후 모든 사업 단계에 있어서 환경에 대한 포괄적인 접근을 의미하는 환경주류화로 논의 범위가 확대되었다. 환경주류화 흐름 속에서도 환경사회 세이프가드는 최소한의 예방조치로서 OECD DAC 회원국들이 준수해야 하는 원조 규범의 하나로 자리잡고 있다.

한국의 개발협력 시행체계는 국무조정실을 총괄로 하되 유상과 무상을 각각 기획재정부와 외교부가 주관기관으로서 기능하는 이원화된 체계로 운영되고 있다. 유상원조는 EDCF(Economic Development Cooperation Fund)가 단일 시행기관으로 활동하고 있으나, 무상원조의 경우 2025년 기준 40개의 공공기관 및 지방자치단체들이 각각의 예산을 갖고 사업을 시행하는 분절화된 체계로 운영되고 있다. ODA 예산 증가에 따라 다양한 정부부처와 공공기관들의 참여가 증가하는 현상은 자연스러운 것으로 해석되나, 이해관계자 증가에 따른 부작용이 있는 점도 고려할 필요가 있다. 시행기관 수와 더불어 예산의 관점에서 분절화를 살펴보면 주관기관 및 유무상원조 전담 기관들을 제외한 17%의 예산이 기타 시행기관들에 의해 집행되고 있다. 김은미·김지현(2011)은 한국의 원조 체계에서는 부처 간의 공동의 목표의식이나 협력이 부족한 상태에서 개별적인 법률에 의거해 경쟁적으로 사업이 증가함에 따라 원조를 시행하는 기관들의 책임성과 전문성, 도덕성이 약화되는 점이 있다고 지적한다.

한국은 2010년에 OECD DAC 회원국으로 가입하면서 원조 선진국으로서 국제사회의 원조 규범을 준수하고 다양한 정보를 투명하게 공개할 필요가 있게 되었다. 이러한 사항들은 OECD DAC 동료 회원국 간 시행하는 동료검토(peer review)를 통해 확인된다. 한국은 2025년까지 총 3차례를 수검하며, 환경사회 검토 방안을 비롯해 다양한 원조 규범에 대해 이행을 권고받은 바 있다.

한국 정부가 제3차 동료검토를 위해 제출한 자기평가 보고서(OECD development cooperation peer review self assessment report, 2023)에 따르면 한국은 공적개발원조사업의 환경사회 영향에 대한 인식을 제고하기 위해 환경사회세이프가드 제도를 고도화하였으며, KOICA가 GCF 이행기구 인증을 받기 위해 2021년도에 환경사회 세이프가드 제도를 고도화한 성과를 제시하였다. 그러나 여전히 전체 정부차원에서 2018년에 환경사회세이프가드 제도를 도입했다는 사실은 적시되어 있으나, 무상원조에 있어서 KOICA를 제외한 다른 시행기관들이 어떠한 형태로 세이프가드 제도를 운영하고 있는지는 명시되어 있지 않다(<표 2>).

이러한 현상은 무상원조 시행기관 중 KOICA를 제외한 공공기관들은 개발협력 목표 달성이 설립목적이 아니기 때문에 개발협력 분야 국제 동향이나 준수 규범에 대한 인식이 약하고, ODA를 활용한 국익 추구 목적에 보다 관심이 높아 환경 및 사회 영향 보호 조치에 대한 동인이 약한 것이 주요 원인으로 분석된다. 한국 ODA 예산의 지속적인 증가 추세에 따라 무상원조 시행기관들의 사업규모가 확대되며 환경사회에 영향을 미칠 가능성이 높아짐에 따라 한국도 OECD DAC 회원국으로서 전체 무상원조 시행기관을 대상으로 한 환경사회세이프가드 제도를 수립해야 한다는 점에서 본 연구가 기여할 수 있는 바가 있다.

그간의 선행연구들은 대부분 차관을 지원하는 다자개발은행 및 유상원조 기관에 집중하여 연구가 이루어지고 있었다. 이는 차관사업이 무상원조 대비 단위 사업별 규모가 크고 대규모 인프라를 포함하는 경우가 많아 환경사회적 영향이 발생할 가능성이 보다 높기 때문이다. 그러나 OECD DAC 국가들의 무상원조 공여비중은 평균 총액 대비 89% 수준으로 높은 상황이며, 한국의 경우에도 무상원조 비중과 규모가 점차 증가하고 있다는 점을 고려할 시, 무상원조 기관들에도 적용 가능한 다양한 사례 연구의 필요성이 있다고 볼 수 있다.

한국이 총괄기관, 주관기관, 시행기관의 3단계로 구성된 독특한 개발협력 체계 하에서 분절화된 ODA를 실시 구조를 갖고 있다는 점을 고려했을 때, 기관별 이행 현황을 넘어 범정부적 개발협력 체계 속에서 환경사회세이프가드의 이행 현황을 살펴보고 이에 대한 시사점을 찾을 필요가 있다. 개발협력 시행체계 내 환경주류화 관점의 확대에 대한 연구로 정지원 외(2019)는 국제개발협력위원회가 2017년 ODA 사업에서 기후변화 주류화 실태 평가 결과에 따라 기후 체크리스트를 도입하여 모든 사업의 발굴 단계에서 기후위험을 고려하기 위한 최소한의 도구를 마련한 것을 당시 한국의 개발협력 역량과 여건 내에서 기후변화를 고려하기 위한 착수점으로 긍정 평가하였다.

환경사회 세이프가드를 SDGs(Sustainable Development Goals) 달성의 일환을 위한 국제사회의 노력과 기후변화 주류화 관점에서 연구한 사례도 있다. 이초란(2022)은 주요 공여국인 미국과 독일의 개발협력에서의 기후변화 대응 정책 비교 연구를 통해 환경사회 세이프가드를 포함한 기후위험 요소 측정을 필수적으로 수행하도록 계획단계에서 기후변화 요소를 고려하게 만드는 것과 같은 이행방안의 마련이 필요하다고 하였다.

개발협력에서 지속가능성 확보를 위한 환경사회세이프가드 이행 필요성에 대해서는 선행 연구가 있었다고 볼 수 있겠으나 한국의 체계 내에서 실질적 이행에 대한 시사점을 찾기 위해서는 단순 세이프가드 제도 자체의 비교가 아닌 각 국가별로 상이한 개발협력 체계 속에서 법 제도 및 세이프가드 총괄 부처, 이행 메커니즘을 다층적으로 분석할 필요가 있을 것이다.

이러한 점에서 본 연구에서는 OECD DAC 국가 중 한국과 ODA 규모가 유사하고 무상원조 중심으로 원조가 추진되는 호주의 사례와 유상과 무상을 단일 기관에서 추진 중인 일본, 분절화된 체계에서 무상원조를 추진 중인 독일의 사례를 분석하여 한국의 개발협력 체계 내에서 개선을 위해 적용이 가능한 함의점을 도출하고자 한다.

유상원조와 무상원조 전체를 총괄하는 국제개발협력기본법과 그 시행령에서 환경사회영향평가에 대해서 직접적으로 언급하거나 절차를 명시한 사항은 없다. 총괄기관인 국제개발협력위원회에서도 환경사회세이프가드의 추진 필요성은 언급되고 있으나 구체적인 시행방법을 명시하여 의결하지는 않고 있다. 국제개발협력위원회는 그린뉴딜 ODA 추진전략(2021)에서 모든 ODA 사업의 준비단계부터 기후, 환경 영향을 평가하고 실행평가단계에 관리계획을 수립 및 이행토록 하였다. 무상과 유상 분야별로는 유상원조는 기후위험 사전평가를 신설하고, 무상원조는 환경사회세이프가드 스크리닝을 신설토록 하였다.

무상원조 주관기관인 외교부는 2020년 신규 무상원조사업 시행계획 작성지침(2019)을 통해 2020년 신규사업부터 환경사회 세이프가드 제도를 단계적으로 적용한다고 전체 시행기관을 대상으로 안내하였다. 무상원조 시행체계에서 외교부는 매년 전체 시행기관의 사업을 심사하여 무상원조사업 시행계획을 작성하고 국무조정실로 송부하는 역할을 수행하고 있다. 시행계획 단계에서 외교부의 주요 역할은 각 시행기관들의 사업이 중복되는지 여부와 국제규범 및 국정과제 이행에 부합하는 사업인지를 심사하고 있다. 연간 신규사업 제출을 위한 일정 및 필수 구비서류를 포함한 무상원조사업 시행계획 작성 지침은 매년 외교부 개발협력국에서 전체 시행기관을 대상으로 배포하고 있으며, 지침 상 요구서류를 구비하지 못해 심사에 탈락할 시 해당 사업은 예산 요구 진행 절차가 불가능하다는 점에서 시행기관들에게 구속력을 가진다고 볼 수 있다.

환경사회세이프가드 제도를 범정부 차원에서 최초로 도입한 2019년에는 무상원조 시행기관들이 스크리닝 설문지에 따라 사업유형을 구분하도록 하였다. 작성 범위는 신규로 시작하는 사업으로 인프라 구축을 포함하지 않는 개발컨설팅 사업 및 초청연수, 기술협력과 같은 무형의 사업을 제외한 모든 사업을 대상으로 하고 있다. 스크리닝 설문지는 총 21개의 설문 문항으로 이루어져 있다. 2019년에는 도입 초기인 관계로 영문 설문지는 배포되지 않고 국문으로 배포되었으며 국내 무상원조 시행기관들이 설문지를 작성하여 제출토록 안내되었다. 기관별로 스크리닝 설문지에 대한 이해도가 달라 사업유형 구분에 오류가 있을 가능성도 있기에 외교부가 사업유형 구분이 적절하지 않을 경우 유형 변경을 통보할 수 있다는 내용도 안내가 포함되었으나, 실제 외교부가 전체 유형을 검토하고 변경한 내용이 있는지에 대한 사례는 확인되지 않았다. 스크리닝 결과 환경에 영향이 있는 것으로 판단 시, 환경사회 관리계획을 제출하고 이를 심사 시 정책부합성의 관점에서 심사한다고 하였으나, 구체적 환경사회 관리계획의 목차나 준위에 대한 상세한 설명과 안내는 부재하였다.

외교부는 2019년 최초로 전체 무상원조사업에 대한 환경사회 세이프제도를 적용한 이후, 지속적으로 스크리닝 사업에 대한 유형을 업데이트하고 있다. 아울러 스크리닝 설문지의 경우에도 문항수를 확대하였다. 그러나 기관들이 제출한 환경사회세이프가드 설문 결과를 구체적으로 어떤 절차를 통해 심사하고 협력대상국 관계자 중 어느 직급이나 기관의 검증을 받아 제출해야 하는지에 대한 상세한 설명과 환경사회영향평가 및 환경사회관리계획의 경우에도 구체적 목차 제시는 여전히 무상원조 시행계획 작성지침 문서 내에 포함되어 있지 않다.

모든 무상원조 신규사업은 외교부가 주관하는 무상원조관계기관협의회(이하 ‘협의회’)를 거쳐 심사가 진행되는데, 환경사회영향평가 및 관리계획은 이 협의회 절차가 종료되기 전까지 제출해야 하는 것으로 지침이 안내되고 있다. 그러나 이 협의회에서 환경사회 스크리닝 등급을 포함한 제반 평가서류들을 외부 전문가를 통해 재검증하는 절차는 별도로 확인되지 않으며, 관련된 보고서들도 외부에 공개하지 않고 있다.

국내 무상원조 중 가장 많은 예산을 집행하고 있는 KOICA의 경우 별도로 ‘환경·사회 세이프가드 이행지침’ 및 ‘환경사회 세이프가드 프레임워크’를 수립하여 환경사회 영향에 대한 스크리닝을 실시하고 있다. KOICA가 환경사회에 대한 영향을 본격적으로 공적개발원조 사업 실시에서 고려한 시점은 2012년으로 ‘KOICA 환경주류화 가이드라인’을 수립하고 ‘환경주류화 3개년 이행전략(2013∼2015)’를 시행하면서부터이다. 이 가이드라인은 환경에 대한 고려를 사업 발굴 및 수행과정 전체에 확장하기 위한 노력이라는 점에서 의미가 있으나, 권고사항 수준으로 운영되어 이행력이 약하다는 한계가 있었다.

이에, 구체적 이행 방안을 담은‘환경사회 세이프가드 이행지침’을 마련하여 2018년부터는 환경사회세이프가드를 전체사업에 의무적으로 적용하고, 본격적으로 환경사회 영향에 대한 스크리닝을 추진하고 있다. 아울러 환경사회 세이프가드의 기준과 원칙, 실행절차를 포괄적으로 제시하여 설명하는 문서인 ‘환경사회 프레임워크’를 보완적 성격으로 수립하여 현장에서 활용할 수 있도록 하였다.

KOICA의 환경사회 세이프가드는 사업발굴을 위해 실시하는 예비조사 시 환경사회 스크리닝 질문지에 수원국 담당자가 KOICA 현지사무소와 협의 후 작성을 해서 제출하면 환경사회 세이프가드 총괄부서가 이 문서에 기반해 환경에 미치는 영향의 정도에 따라 사업을 세부 분류하는 스크리닝 절차를 거치게 된다. KOICA는 환경사회 위험의 정도에 따라 A, B, C 3단계로 사업의 등급을 분류하고 있다. 이러한 구분은 외교부의 환경사회세이프가드 등급 분류체계와 유사하나 단계별 정의는 상이하다. 아울러 B등급 이상의 사업의 경우 사업심사위원회 이전까지 환경사회영향평가를 이행하고 이를 제출해야 신규 사업으로 승인받을 수 있다(<표 3>).

KOICA의 환경사회세이프가드 이행절차를 살펴보면 사업을 제출하는 사업부서에서 국내 환경영향평가법 및 환경영향평가 대상 기준 등을 준용하여 자체 분류하고, 총괄부서가 스크리닝 위원회에 이를 상정하여 등급을 확정하는 절차로 진행된다. 스크리닝 위원회는 6인 이상 8인 이내의 KOICA 내부 및 외부위원으로 구성되며, 외부위원의 비율을 과반 이상으로 구성하여 객관성을 높이고자 하였다. 아울러 스크리닝 위원회가 너무 많은 안건을 다루는 현상을 막고자, 총괄부서가 1차적으로 환경사회에 영향을 미칠 가능성이 C등급 사업을 분류하고 C등급 사업은 위원회에 상정하지 않고 있다.

KOICA는 공식 홈페이지를 통해 모든 신규 사업들의 환경사회 스크리닝 결과를 게시하고 있으며, 2020~2024 신규사업 347건 중 총 10건의 사업이 B등급으로 분류되고, 나머지 337건의 사업들은 모두 C등급으로 분류되어 비교적 환경사회 영향이 큰 사업들의 비중은 낮은 것으로 확인된다. B등급 사업의 평균 사업비는 1,077만 불로 2020~2024년 기준 KOICA 신규 프로젝트 사업 평균사업비인 809만 불을 상회하고 있으며, 이는 B등급 사업들이 대체로 환경 사회에 영향을 미치는 대규모 인프라를 포함하고 있기 때문인 것으로 보인다. B등급 이상 사업의 경우 스크리닝 결과에 추가하여 환경사회영향평가 결과도 같이 공개된다.

KOICA를 제외한 타 무상원조 시행기관들의 경우, 별도의 세이프가드 제도를 보유하고 있지 않으며 또한 각각의 시행기관 및 주관기관의 공식 홈페이지 및 발간물에 환경사회세이프가드를 적용한 스크리닝 결과가 공개된 것도 없는 것으로 확인되어 향후 범정부적 환경사회세이프가드 체계 개편 시 유무상 스크리닝 제도 통합 이후 정보공개 방안까지 종합적으로 고려할 필요가 있을 것이다.

한국을 비롯해 본 연구의 비교대상군으로 설정한 독일, 일본, 호주는 모두 OECD DAC 회원국으로 개발협력사업을 추진함에 있어서 환경사회 영향을 최소화하기 위한 세이프가드 운영체계를 운영하고 있음을 확인하였다. 세이프가드의 목적은 동일하나 국가별로 양식과 운영하는 방식은 상이하였는데, 이는 국가별 개발협력 체계가 다른 점에서 기인한 것으로 분석되었다. 한국의 경우 국무조정실이 원조 총괄기관으로서 범정부 개발정책 수립 기능은 보유하고 있으나 사업의 직접 시행에는 관여하지 않는 관계로 환경사회세이프가드 이행 및 점검에 대해서는 유무상 주관기관의 관여가 더 큰 것으로 확인된다. 반면에 타 국가들의 경우 개발협력 총괄기관이 직접 개발협력 사업을 이행하거나 산하에 개발협력 전담 기관들을 두고 있어 환경사회세이프가드의 수립에서 이행까지 전반의 과정을 실시하고 있다. 독일, 일본, 호주의 경우 ODA 총괄부처에서 범정부 개발협력 가이드라인이나 총괄부처 산하의 기관(JICA, GIZ 등)을 활용하여 세이프가드 제도를 이행하고 있다(<표 4>).

현재 한국의 분절화된 무상원조 시행체계 내에서 단기적으로 적용 가능한 시사점은 전체 시행기관 대상 상세 가이드라인을 제공하는 호주의 사례를 우선적으로 고려할 수 있다. 한국은 이미 분절화된 무상원조의 통합적 관리를 위해 외교부가 무상원조 관계기관 협의회와 같이 여러 시행기관에 동일한 기준을 적용할 수 있는 체계가 갖추어져 있기 때문이다. 이에 따라 대폭적인 개발협력 체계의 개편이 없이도 구체적인 가이드라인과 교육 커리큘럼만 구비된다면 현재의 체계 내에서도 충분히 전체 시행기관 대상 환경사회세이프가드 역량 제고는 가능할 것으로 보인다. 다만, 호주는 외교통상부가 개발협력 분야의 전문인력을 보유하며 직접 환경사회세이프가드에 대한 세부 가이드라인과 엑셀 형태의 점검 양식을 제공하는 것과 달리 한국의 외교부는 환경사회세이프가드 가이드라인 작성을 직접 수행할 수 있는 전문인력이 부족하다는 점을 고려할 때, 외부 용역이나 산하기관인 KOICA를 활용할 필요가 있을 것이다.

중장기적으로는 환경사회세이프가드의 객관성 확보를 위해 독립된 위원회 및 부처의 검토를 거칠 수 있도록 하는 방안도 검토해볼 필요가 있다. 단기적으로는 스크리닝 제도에 대한 여러 시행기관들의 이해 제고가 선행되어야할 것이나, 현재의 체계 내에서는 주관기관 및 총괄기관이 환경사회세이프가드에 대한 충분한 검토가 어렵고, 자문위원회를 구축한다 해도 충분한 독립성을 부여하지 않는다면 검토의견이 왜곡될 가능성도 존재한다. 본 연구를 통해 조사된 사례로 살펴보면 일본의 경우에는 학계 및 NGO 등 외부위원으로 구성된 독립된 자문위원회를 구성하여 스크리닝 제도가 객관적으로 운영될 수 있도록 하고 있으며, 호주는 환경사회 스크리닝 결과 환경에 영향을 미칠 가능성이 높은 것으로 파악될 시 이를 개발협력 업무와 독립된 부처인 환경부에 전달하여 자국의 환경 및 생물다양성 보전법에 따라 조치사항이 있는지를 파악하는 절차를 보유하고 있다. 이러한 독립된 검토 절차가 구비되어야 사업대상국 고위직이나 재외공관을 비롯한 대외적 영향 및 정치적 동인에 의한 사업들의 환경사회 영향을 객관적으로 평가할 수 있을 것이다.

한국의 경우, 각 시행기관들이 제출하는 스크리닝 설문지와 환경사회영향평가 보고서를 객관적으로 검토할 수 있는 자문위원회나 독립된 부처 혹은 기관이 이를 스크리닝할 수 있는 제도가 구축되어 있지 않기에 이를 보완할 필요성이 있다. 개발협력기본법 상 무상원조 주관기관인 외교부가 전체 시행기관을 대상으로 사업을 심사하고 승인할 수 있는 권한이 있다는 점을 고려하였을 때, 개발협력과 독립된 부처인 환경부를 통한 환경영향평가 조치필요성을 검토하는 호주 사례보다는 자문위원회 구성으로 객관성을 확보하는 일본 사례를 적용하는 것이 더 적절할 것으로 보인다.

본 연구에서 조사한 공여국인 일본, 호주, 독일은 모두 원조 시행 체계에 있어서 한국의 사례와 같이 총괄기관과 주관기관이 분리되어 있지 않고, 단독 기관이 전체 범정부 개발협력 체계를 총괄하고 있는 비교적 단순한 체계로 구성되어 있기 때문에 개발협력기본법 제정 필요성이 높지 않아 별도 법률을 제정하지 않고 개발협력 기본 정책문서를 수립하여 국가의 개발협력을 운용하고 있는 것으로 파악되었다. 반면, 한국은 개발협력 체계의 특성상 개발협력기본법 및 시행령을 제정하여 운용하고 있으며 이는 환경사회세이프가드 제도를 비롯해 범정부적 개발협력 체계 내에서 특정 제도를 시행코자 할 때 제도적 기반으로 활용될 수 있을 것이다. 기본법의 개정은 지속적으로 이루어지고 있으며, 사례로 2013년 장애인의 인권 향상에 관한 사항을 개발협력의 기본정신에 추가하여 장애인에 대한 개발협력에서의 조치를 이끌어낼 수 있는 근거를 마련한 사례가 존재하고 있기에 환경사회 세이프가드 이행에 대한 근거법률 마련도 이와 유사하게 추진할 수 있을 것이다.

본 연구는 급격히 성장하고 있는 한국의 국제개발협력에 있어서 분절화된 무상원조 시행 체계 내에서도 환경 영향을 최소화하기 위한 구체적인 방안이 있는지에 대한 시사점을 찾기 위한 연구로서 한국과 국제사회의 환경사회세이프가드 관련 현황 및 논의 흐름을 정리하고 OECD DAC 주요 공여국인 독일, 호주, 일본의 환경사회세이프가드 적용 현황과 근거 법률, 원조체계를 비교 분석하였다. 그간 국제개발협력 내 유상원조와 다자개발은행의 환경사회세이프가드에 대한 연구는 다수 이루어졌으나 범정부 차원의 개발협력 체계 속에서 이를 조망한 연구는 부족하였다. 본 연구는 단순히 국가별로 다른 세이프가드 제도 자체를 비교한 것이 아닌 각 국가별로 상이한 개발협력 체계 속에서 법 제도 및 세이프가드 총괄 부처, 이행 메커니즘을 다층적으로 분석하여 적용 가능한 시사점 및 제언사항을 도출하였다.

국제사회에서 개발협력 내 환경사회세이프가드에 대한 논의는 OECD DAC를 중심으로 진행되고 있다. 1985년 OECD가 최초로 개발협력 내 환경에 대한 고려성을 회원국들에게 권고한 이후 비자발적 이주를 포함한 사회 영향까지 포괄적으로 고려하는 방향으로 논의가 진행되었다. 이후 국제사회의 환경주류화 확대 흐름 속에서 환경사회세이프가드는 최소한의 예방조치로서 한국을 포함한 OECD DAC 회원국들이 준수해야 하는 원조 규범의 하나로 자리잡고 있다.

현재 한국의 무상원조 체계 내에서는 KOICA와 같이 자체 환경사회세이프가드 정책을 보유한 기관을 제외한 시행기관들을 대상으로는 무상원조 주관기관인 외교부가 신규사업 심사 시 스크리닝 설문지 및 환경사회영향평가 결과보고서 제출을 의무화하고 있다. 그러나 스크리닝 설문지 작성을 위한 구체 가이드라인이나 외부 자문위원회 검토는 실시하고 있지 않기에 환경사회 세이프가드 제도의 객관성을 확보하기 어렵다는 한계가 있다. 정부 간 개발협력사업에 있어서 통상적으로 수원기관이 되는 개발도상국 공공기관이나 부처들은 환경영향에 대한 위험보다는 사업승인에 더 우선순위를 둘 가능성이 있으며, 마찬가지로 사업을 시행하게 되는 국내의 시행기관들 또한 사업승인이 각 기관의 예산 증가와 연계되기 때문에 환경영향에 대한 비중을 낮출 수 있는 위험이 존재한다. 따라서, 개발협력을 공여하는 공여국 내에서 이러한 위험을 경감할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

본 연구의 주요 성과 중 하나는 이러한 제도적 장치를 마련함에 있어서 타 공여국의 사례를 분석하여 우리 개발협력 체계에 적용 가능한 시사점을 도출했다는 점에 있다. 현재 한국의 개발협력 체계 내에서 단기적으로는 이행 가능한 제안 중 하나는 호주의 사례에서 찾아볼 수 있는 것과 같이 무상원조 내 시행기관들을 대상으로 실질적 이행방안 및 고려사항을 담은 구체적인 가이드라인을 제공하는 방안을 고려할 수 있다.

이러한 제도적 역량 구비와 함께 검토할 사항은 환경사회세이프가드에 대한 객관성 확보 측면이다. 일본은 JICA 내 독립된 전문가로 구성된 환경사회배려자문위원회를 두고 있으며, 호주는 환경사회 영향이 큰 경우 외교통상부가 환경부에 해당 개발협력사업의 환경적 조치 필요성을 검토할 수 있는 제도를 구비하고 있으나 한국은 환경사회세이프가드에 대한 객관적 자문체계가 미비한 것으로 파악되었다. 한국의 체계 내에서는 이미 구축되어 운영 중인 국제개발협력 심사 메커니즘인 국제개발협력위원회 및 무상개발 협력전략회의 내에 환경사회 세이프가드 이행의 객관성 제고를 위해 독립된 전문가 그룹이 시행기관들이 제출하는 사업들의 환경영향을 점검하고 심사할 수 있는 분과위원회를 신설하는 형태로 이러한 객관성을 보완할 수 있을 것이다. 국제개발협력기본법에 따르면 주관기관은 소관 분야의 업무를 체계적으로 운영할 수 있도록 분야별 개발협력전략회의를 운영할 수 있도록 근거가 마련되어 있기에 이러한 개선에 대한 법적 근거는 확보되었다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 주로 OECD DAC 국가들의 동료평가 결과와 국가별 공적개발 원조 백서자료, 우리나라의 국제개발협력 시행계획와 같이 공개된 자료를 주로 활용하여 연구를 실시하였다. 조사한 국가별로 개발협력 전담 부처나 기관의 자료는 확보할 수 있었으나, 개발협력에 간접적으로 참여하는 기관들의 환경사회 세이프가드에 대한 세밀한 연구는 제시하지 못했다는 한계가 있다. 또한, OECD DAC 국가 중 한국과 유사하게 분절화 정도가 심한 국가들의 사례에 대한 추가 분석이 필요할 것이다. 이 경우, 스페인과 같이 지방정부의 독립성이 높아 분절화된 경우의 사례를 추가로 검토해볼 수 있겠으나 스페인 정부는 공식적으로 환경사회세이프가드 지침에 대한 현황 및 구체 자료를 공개하고 있지 않고 OECD DAC 동료검토에서도 환경사회세이프가드에 대한 분석이 부족하여 본 연구의 비교 대상에 포함하지 못하였다. 향후 타 공여국들의 환경사회 세이프가드 이행현황에 대한 자료가 추가 확보된다면 더욱 다양한 국별 사례를 조사하여 추가 시사점을 도출할 수 있을 것이다.

아울러 본 연구는 환경사회세이프가드의 각 이행 절차 중 스크리닝 제도와 외부 검증, 제도화된 문서의 유무에 대한 검토에 집중하였으나 실제 원조 심사 과정에서 환경사회세이프가드가 어느 정도의 비중으로 반영되는지나 지속적 모니터링이 이루어지는지 여부에 대해서는 국가별 정보공개 범위의 한계로 충분한 조사가 이루어지지 못한 점이 연구의 한계이다.

본 연구를 통해 한국이 범정부 차원의 환경사회 세이프가드 이행 확대를 위한 다양한 형태의 개선 전략에 대한 논의가 활성화되고 다양한 후속연구가 이루어질 수 있기를 바란다. 아울러 본 연구는 환경사회세이프가드가 한국의 기관 및 개발협력 체계 내에서 어떻게 운용되고 개선 방안이 있는지를 중점적으로 연구하였으나, 향후 개발도상국 현장에서 실질적으로 적용되는 사례를 현지 관계자 인터뷰 등을 통해 연구한다면 이행단계에서도 의미 있는 개선 방안을 도출해낼 수 있을 것이라 기대한다.