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Ⅰ. 서론
오늘날 국제사회는 ‘초불확실성의 시대’를 맞아 그 어느 때보다도 복잡한 국제정치경제의 지형 변화와 함께 긴장이 심화하고 있다. 국제사회가 2030 개발의제 시대를 맞이한 지도 벌써 5년 차에 접어들었는데, 아직 그 성과는 미미한 것으로 평가된다. 하나뿐인 지구를 미래세대와 공유하고, 더 나은 세상을 함께 만들어 가기 위한 국제개발협력의 여정은 여전히 갈 길이 멀다. 특히, 현재 전 세계인은 미증유의 COVID 19 사태를 맞아 세계화와 함께 우리가 얼마나 깊숙이 그리고 즉각적으로 연결되어 있는지 경험하고 있다. 국제개발협력이 단기적 국익 추구나 외교적 수사(rhetoric)에 머물러서는 안 되는 이유이기도 하다. 국제사회는 전 지구인의 생존을 담보하고 소소한 우리의 일상이 멈춰서지 않도록 지금(now) 무엇(what)을 어떻게(how) 협력(cooperate)할 것인지, 새롭게 질문하고 그 답을 함께 모색해야 하는 중요한 지점에 있다.
삼각협력은 공여국이나 국제기구가 개도국간 남남협력을 지원하는 것으로, 새로운 원조방식은 아니다. 양자협력이나 다자협력과 같이 명확한 정의나 정형화된 추진체계를 갖고 있지도 않다. 그러나 최근 “지속가능한 개발을 위한 2030 개발의제” 이행 방안 논의에서 효과적인 원조방식으로서 그 부가가치가 주목받고 있다. SDG 17 “이행수단과 글로벌 파트너십의 강화”에서도 기술 및 역량 구축에서 남남협력 및 삼각협력의 역할이 강조됐다. 특히, 새천년개발목표(MDGs)와 비교해 더 보편적이고 포용적이며, 변혁적인 지속가능한 개발을 지향하는 SDGs 시대에 17개의 목표와 169개에 달하는 방대한 하위 목표를 달성하기 위해서는 “지금까지 실시해 온 ODA 사업으로는 포괄할 수 없는 분야 및 과제에 대한 접근이나 ODA 이외의 자원 동원이 필요하다. 여기에는 개발도상국의 경험이나 지식, 인적 자원, 민간섹터 등과의 연계 및 활용이 불가피하며, 글로벌 파트너십 활성화를 위한 구체적인 방법으로서 남남 및 삼각협력이 가진 효과성이 크게 주목받고 있다.”1) 이러한 배경에는 개도국(the South)의 경제력이 증가하고, 개도국에서 산출된 광범위한 개발 지식과 해결책, 그리고 남남협력이 많은 국가의 개발성과에 기여한 증거가 늘어나고 있기 때문이기도 하다(UN, 2016: 6).
삼각협력에 대해서는 작은 협력 규모에서 적용 가능하며, 체계적인 메커니즘과 명확한 가치가 부족하다는 비판적 시각이 존재한다. 그러나 최근의 국제회의 결과 및 OECD의 증거기반 분석 결과에 따르면, 삼각협력은 단지 “틈새 영역”(niche areas)에서만 존재할 수 있는 협력 방식이 아니라, 2030 개발의제 이행과 다양한 개발 문제를 해결하는 데 필요한 여러 개발파트너들의 강점을 잘 결합할 수 있는 “변혁적 개발협력 방식(transformative development co-operation modality)’(OECD, 2019: 7)으로 평가되고 있다. 따라서, 방대하고 도전적인 2030 개발의제를 효과적으로 이행하기 위한 보완적 원조방식의 하나로서 삼각협력을 재조명해 볼 필요가 있다.
우리나라의 경우, 모범적인 개발협력 경험을 보유하고 있기 때문에 삼각협력에서도 상당한 잠재력과 비교우위가 있는 것으로 평가된다. 그동안 삼각협력의 원조효과성 및 이론적 근거, 공여기관 사례 연구 등에 대해서 국내외적으로 여러 선행 연구가 이루어졌다. 국내 선행연구로는 KOICA 사업의 삼각협력 추진방안 연구(이현주, 2009), 남남협력을 활용한 삼각협력 방안 연구(정지원 외, 2011), 우리나라 삼각협력 집행전략과 주축국 선정에 대한 연구(정혁, 2014), 우리나라 삼각협력 발전방안에 대한 연구(정혁·염유식, 2015) 등이 있다. 이번 연구는 2015년 이후 국제사회에서 활발하게 전개되고 있는 SDGs 달성을 촉진하는 보완적 개발협력 방식(modality)으로서 삼각협력에 관한 국제사회의 논의 및 연구 동향 등을 파악하고, 이를 토대로 KOICA에 주는 정책 제언을 도출하는 데 그 목적이 있다. 주요 연구 내용은 삼각협력의 개념과 역사, 삼각협력 형태, 국제사회의 최신 논의 동향, 이를 토대로 한 KOICA에 주는 정책 시사점 및 제언 등이다. 앞으로 선진공여국 및 국제기구의 삼각협력 모범사례와 KOICA의 협력사례 비교·분석 등 후속 연구도 필요할 것이다.
연구 방법은 최근 수년간 OECD가 진행한 삼각협력에 관한 심층적인 사례분석 조사 및 연구 결과, UN 기관의 보고서, 각종 남남협력 및 삼각협력 관련 국제회의 결과 문서, 삼각협력을 오랫동안 추진해왔으며, 국제사회에서 리더십을 발휘해 온 일본과 독일 등 주요 공여국들의 삼각협력에 대한 문헌 조사를 토대로 KOICA 내부자료 및 관련 데이터를 활용했다.
Ⅱ. 삼각협력의 개념과 역사
삼각협력의 개념을 파악하기 위해서는 우선 개도국간 협력, 즉 남남협력에 대한 용어의 개념을 짚고 넘어가야 한다. 삼각협력은 선발개도국 혹은 공여국이 주축국이 되어 남남협력을 촉진하는 형태이기 때문이다.
남남협력(South-South Cooperation)은 전통적인 북-남간 협력체제와는 다른 뚜렷한 특징과 다양한 양식을 갖고 있으므로 남남협력에 대한 명확한 정의를 요구하지만, 현재 전 세계적으로 통일된 정의는 없다. 다만, 2012년 남남협력에 관한 제17차 고위급위원회에서 승인된 정의가 일반적으로 통용되고 있다. 즉, 남남협력은 “두 개 이상의 개도국이 지식, 기술, 자원 및 기술적 노하우 교환을 통해 그리고 정부, 지역 조직, 시민사회, 학계 및 민간 부문과의 파트너십을 포함한 지역(regional) 및 지역간 집단 행동(interregional collective actions)을 통해 지역내 지역간 개인 및/또는 상호 이익을 위하여 개인 및/또는 국가 역량개발 목표를 추구하는 프로세스”를 의미한다. 이 정의는 유엔 남남협력 고위급위원회에서 협의되고, 2009년 12월 UN 총회에서 채택된 나이로비 성과문서를 토대로 한 것이다(United Nations Development Programme, 이하 UNDP, 2016b: 9.). 남남협력은 남측의 개발도상국들이 정치적, 경제적, 사회문화적, 환경적, 기술적 영역에서의 광범위한 협력 프레임워크로써, 양자간(bilateral), 지역적(regional), 지역내(intraregional) 혹은 지역간(interregional)에 추진된다. 개도국들은 그들의 개발목표 달성을 위해 협력하여 그들의 지식과 기술, 전문성과 자원을 공유한다. 최근의 남남협력은 무역, 직접투자, 지역통합 움직임, 기술이전, 전문가 및 해결방안 공유, 기타 교류 형태로 확대되고 있다.2)
삼각협력은 많은 경우, 원조하는 개도국이 자본과 기술이 부족하기 때문에 이를 보완하기 위해 “전통적 공여국과 국제기구가 2개국 또는 그 이상의 개도국들이 그들의 지식과 자원을 교환하는 데 공헌하기 위하여 자금, 연수, 관리 및 기술적 시스템과 기타 지원 형태로 남남 이니셔티브를 촉진하는 협력 형태를 의미한다.”3) 최근에는 개발협력에서 삼각협력 방식이 증대되면서 정부 대 정부간 사업만이 아니라, 다양한 비정부 기관 등 참여자의 증가로 그 개념이 확대되고 있다. 전통적 개발협력이 남북협력, 개도국간 협력이 남남협력이라면 삼각협력은 ‘북-남.남’형태의 협력체제라고 할 수 있다.
1970년대 이전 개발협력의 주류는 북에서 남으로의 자금 흐름, 즉 선진공여국으로부터 개발도상국으로 개발자금 이전이나 기술 전수가 주류를 이루었다. 70년대 들어서 개도국의 니즈(needs)와 각국이 안고 있는 문화적 배경의 다양성 등에 대한 인식이 높아지면서 개도국간 상호협력의 중요성이 점차 확대됐다. 이 때문에 이 시기에는 북측으로부터 남측에 대한 수직적 원조를 보완하기 위한 개도국간 수평적 협력에 대한 요구가 높아졌다. 따라서 남남협력에 큰 의미가 있으나, 전반적으로 자본과 기술이 부족한 남남협력에 대한 선진공여국의 지원체계가 유엔 내에서 삼각협력 형태로 형성됐다(일본 외무성, 2013, 3장: 5).
유엔개발계획(UNDP)은 1974년 유엔총회를 계기로 개도국간 기술협력 특별반(SU/TCDC)을 설치하고, 1975년에 개최된 위원회에서 삼각협력에 대한 각국 정부의 참여와 기술협력 프로그램 실시에 관한 방침 「New Dimension」을 채택했다. 또한, 1978년 부에노스아이레스에서 개최된 개도국간 협력에 관한 유엔 회의에서 「개도국간 협력 추진과 실시를 위한 부에노스아이레스 행동계획(the Buenos Aires Plan of Action, BAPA)4)」이 채택되어 개도국간 기술협력(TCDC)의 개념이 확립됐다. 이러한 세계적 조류를 토대로 1980년대 이후에도 남남 및 삼각협력에 관해 활발한 논의와 활동이 전개됐다(일본 외무성, 2013, 3장: 5).
특히, 2008년 아크라에서 개최된 제 3차 고위급회의를 계기로 삼각협력이 원조효과성 제고 수단으로서 크게 부각됐다. 2009년에 케냐 나이로비에서 개최된 제1차 유엔 남남협력 고위급회의에서는 남남개발 아카데미, 남남개발 엑스포, 남남자산 및 기술교환 세 가지 플랫폼을 통해 남남협력을 지원할 것을 합의했다. 2011년 부산 제4차 원조효과성에 관한 고위급포럼(부산 세계개발원조총회)에서는 “부산 글로벌 파트너십(Global Partnership for Effective Development Co-operation, GPEDC)”이 채택됐는데, 남남 및 삼각협력과 시민사회 등 폭넓은 협력 파트너십의 중요성이 강조됐다. 남남협력과 삼각협력은 개별 개도국의 맥락에서 시너지 효과가 있을 수 있으므로 개발협력에서 남남협력과 삼각협력의 활용을 증대하며, 상호 지식 교환 및 학습 네트워크의 형성 권장, 남남협력과 삼각협력에 참여할 수 있는 국가역량 강화 노력 지원이 약속됐다. 2015년 이후 2030 개발의제 시대에는 삼각협력이 전통적 남북협력을 보완하는 협력 방식으로서 더욱 부각되고 있다. <표 1>은 남남협력 및 삼각협력의 주요 국제회의 및 내용을 정리한 것으로, 최근 논의 동향은 다음 Ⅲ장에서 자세히 다루겠다.
삼각협력은 하나 또는 그 이상의 양자 공여국이나 국제기구가 개도국 간 개발 경험과 관련 지식 공유를 촉진하는 데 참여하는 것을 의미하는 데, 촉진국(facilitator), 주축국(pivotal partner), 수혜국(beneficiary) 등으로 구성된다(<그림 1> 참조). 각각의 역할을 살펴보면, 촉진자인 공여국 및 국제기구는 삼각협력 파트너십을 형성하고, 재정지원 및 기술지원을 제공한다. 주축국은 삼각협력을 통해 그들의 발전 경험을 입증하고, 지식과 전문성을 공유한다. 수혜국은 이니셔티브가 달성할 개발 결과의 목표이자 이를 지속가능하게 할 책임을 갖는다(OECD, 2017: 32). OECD 조사에 따르면, 최근에는 전통적인 공여국/국제기구-주축국-수혜국 외에도 정부, 국제조직, 시민사회, 민간 부문, 학계, 지자체 등 새로운 개발 행위자(development actors)가 늘어나고 있다.
삼각협력의 사업 형태는 일반적으로 연수나 전문가 파견, 프로젝트 방식 등으로 추진된다. OECD/DAC에서는 삼각협력 형태를 개별 프로젝트형, 개별 연수형, 펀드 및 엄브렐러 프로그램형, 규모확대형(scale-up), 프로그램 요소형으로 구분하는데, 상세 내용은 Ⅲ장 1, <표 2>를 참조하기 바란다. 삼각협력의 추진유형은 유연한 사업추진 특성상 다양하다. <그림 2>에서 볼 수 있듯이 첫째, 남남협력에 공여국이 참여하는 유형, 둘째, 공여국과 주축국간 기 형성된 협력을 토대로 다른 수혜국으로 확대하는 유형, 셋째, 기존의 남북간 협력에 주축국이 참여하는 유형, 넷째는 공여국과 주축국, 수혜국 3자가 사업 초기부터 상호협의 하에 사업을 발굴-형성-기획하여 추진하는 유형 등이 있다. 이밖에도 OECD 조사 결과, 2개의 주축국이 관여하는 형태 등 보다 다양한 방식으로 삼각협력이 추진되고 있는 것으로 파악됐다.
출처: OECD. (2019a: 62-63). 참조, 저자 재구성.
Ⅲ. 2030 개발의제 이행을 위한 삼각협력 동향
OECD/DAC(2017)는 광범위한 2030 지속가능개발목표 달성을 위한 이행 노력의 일환으로 2012년에 이어 2015년 삼각협력에 관해 의미 있는 연구분석을 실시하고, 그 결과를 발표했다. 60개 공여국 및 국제기구로부터 400개가 넘는 프로젝트의 ‘실제(reality)’에 대한 증거기반 연구분석5)을 실시함으로써 삼각협력에 관한 세 가지 근거 없는 믿음, ‘신화(myth)’를 규명했다. 즉, 삼각협력은 첫째, 규모와 범위가 작고 틈새시장에서만 운영되고 있으며, 둘째, 체계적인 계획 및 실행 메커니즘이 부족하고, 셋째, 명확한 가치가 없다는 것이다.
첫째, 삼각협력은 규모와 범위가 산발적이며 규모가 작은 사업에만 적용하고 있다는 신화는 일부 틈새 영역에서만 관련이 있는 것으로 조사됐다. 조사 결과, 2012년 삼각협력에 관한 OECD의 설문조사에 비해 예산 및 기간뿐만 아니라, 삼각협력 프로젝트의 수가 증가한 것으로 나타났다. 조사된 프로젝트의 평균 기간은 32개월에 달했으며 평균예산도 170만 달러 규모에 달했다. 규모, 범위, 지역, 부문 및 프로젝트 유형 측면에서 다양한 삼각협력 활동이 추진되고 있다.
분석 결과를 좀 더 상세하게 살펴보면, 삼각협력 프로젝트 및 활동에 참여하는 주요 주체로는 정부 또는 국제기구가 61%에 달했으며, 학계 및 연구기관(14%), 시민단체, 미디어 및 재단(13%), 민간부문(6%) 순이었다(<그림 3> 참조). 국가별로 보면 일본(100건 이상 추진), 칠레, 브라질, 노르웨이, 스페인, 과테말라, 독일, 남아프리카, 멕시코, 콜롬비아 및 아르헨티나 등이 삼각협력에 활발하게 참여하고 있다. 국제기구로는 Pan-American Health Organization(PAHO), International Labor Organization(ILO) 및 World Food Program (WFP) 등이 가장 활발하게 삼각협력을 실시한 것으로 조사됐다. 2012년 조사에서는 유엔 기관이 가장 적극적으로 삼각협력을 추진했으며, 뒤이어 일본과 독일 순인 것으로 분석됐다(OECD, 2017: 10).
지역별로 살펴보면, 삼각협력 프로젝트 중 55%는 라틴 아메리카와 카리브해(LAC) 지역에서 추진되었으며, 뒤이어 아프리카(14%), 아시아 태평양(13%), 중동 및 북아프리카(MENA) 지역 및 동유럽 순으로 추진된 것으로 조사됐다. 18%는 한 개 지역 이상에서 복수로 추진된 것으로 조사됐는데, 주로 아프리카와 아시아 태평양 또는 LAC와 아프리카 간에 추진됐다(<그림 4> 참조). 아프리카 혹은 아시아 지역에서의 LAC 협력사례는 대부분 포르투갈어권 국가들을 포함하는데, 이는 문화 및 언어적 유대관계에 기인한 것으로 분석된다.
또한, 설문조사 결과, 가장 일반적인 삼각협력 파트너십 형태로는 2개 이상의 중소득국(MIC)과 1개 이상의 고소득국(HIC) 또는 국제기구(IO) 형태(HIC-MIC-MIC)로 전체 프로젝트의 59%를 차지했다. 이러한 유형이 가장 많은 이유는 삼각협력 중점 지역이 중소득국이 많은 중남미 지역에 집중되어 있기 때문이다. 두 번째로 많은 파트너십 형태는 하나 이상의 고소득국이나 국제기구와 중소득국 및 최빈국 유형(HIC-MIC-LDC)으로 아프리카 및 아시아·태평양과 최빈국 간의 삼각협력에서 주로 나타나는 유형이다(<그림 5> 참조). 분야별로는 정부 및 시민사회 분야가 30%로 가장 많았고, 농업 및 보건 분야가 각각 13%, 이어서 환경보호, 비즈니스, 식량안보, 교육 및 훈련 등 순이다(<그림 6> 참조). 정부와 시민사회 분야가 압도적으로 많은 것은 아니나, 가장 많이 추진된 분야로서 2012년 조사와 유사한 결과가 도출됐다. 2012년과 2015년 설문조사 결과는 삼각협력이 모든 부문의 프로젝트에 대한 구현 방식으로 선택될 수 있다는 점을 보여준다(OECD, 2017: 15).
둘째, OECD는 양자간 협력(bilateral co-operation)이나 지역 협력(regional co-operation)과 비교할 때 삼각협력에는 명확한 가치가 없다는 점에 대해서 설문조사 응답과 삼각협력에 관한 국제회의 등을 통해 분석했다. 그 결과, 삼각협력은 수평적 협력 관계, 신뢰 구축, 모든 파트너 간의 학습, 네트워크 강화 및 문화 간 이해 증진에 부가가치가 있는 것으로 나타났다. 삼각협력 공여자와 수혜자가 언급한 삼각협력 참여 동기는 1) 남남협력 파트너와의 경험 공유 및 학습, 2) 협력국 수요에 부응, 3) 보다 적합한 전문성과 기술, 문화적 유사성과 같은 남남협력의 비교우위 활용 등이었다. 이는 삼각협력이 전략적 수단이라는 점을 보여준다.
셋째, 삼각협력은 명확한 메커니즘이 없다는 점에 대해서는, 응답자 대부분(63%)이 삼각협력 프로젝트도 양자간 협력의 메커니즘을 활용하여 프로젝트를 기획하고 실행하고 있다고 응답했다. 절반 이상인 56%는 MoU나 다른 형태의 공동 계약서(joint agreement)에 서명했으며, 31%는 운영지침을 사용하고 있는 것으로 분석됐다(<그림 7> 참조). 한편, 응답자의 36%만이 비용을 분담한다고 응답했지만, 보고 사례의 48%에서 비용 분담 조정을 위한 예산이 제공되었다고 응답한바, 이는 자금(fund)이 삼각협력의 지렛대 역할을 한다는 점을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 또한, 국제기구중 36%가 각각 자금과 중개 메커니즘에 관여한다고 응답했는데, 일부 국제기구는 삼각협력을 제공하는 국가를 대신해서 삼각협력 프로젝트를 관리하는 것으로 조사됐다.
삼각협력 활동의 대부분(80%)은 프로젝트 형태로 추진됐으며, 이어서 개별 기술협력(standalone technical co-operation)과 전문가 파견이 각각 67%, 65% 순이었다. 38%는 특정 목적의 프로그램과 펀드 형태로 추진됐으며, 바스켓 자금(basket-funds)과 풀 펀딩(pool funding)은 23%, 스칼라십이 22%를 차지했다(<그림 8> 참조).
한편, OECD/DAC은 최근 삼각협력에 관한 정책 연구(2019)에서 효과적인 삼각협력 추진을 위한 몇 가지 통찰력과 시사점을 제공했다. 먼저, 삼각협력을 추진하는 국별 사업환경이 다 다르기도 하고, 그 국가 전체의 개발협력 생태계 내에 존재한다고 할 수 있는데, 높은 수준의 정치적 의지, 각종 지침, 제도, 파트너십, 자원 및 관리 절차를 통해서 삼각협력을 지원하는 건전한 국가생태계(sound national ecosystems)가 중요하다는 점을 강조했다. 현재 30개 국가 및 국제기구 만이 삼각협력에 관한 특정 정책, 전략 또는 지침 문서를 보유하고 있는 것으로 조사됐다(<그림 9> 참조).
둘째, ‘공여국-수원국(donor-recipient)’ 관계에서 ‘파트너십(partnership)’으로의 개발협력 패러다임의 전환이 필요하다는 점이다. 이는 삼각협력의 모든 파트너의 정치적 담론, 여론, 전략 및 시스템을 통해 추진될 필요가 있다. 조사 결과는 많은 공여국들이 여전히 전통적인 양자간 협력 방식에 의존하고 있어, 수평적 파트너십에 기반한 수요와 2030 개발의제의 새로운 현실을 충분히 반영하지 못하고 있다는 점이 지적됐다. 아울러, 삼각협력은 모든 파트너가 남-북의 전문 지식과 경험 전수에 의존하기보다는 상호 학습의 장점을 인정할 때 더 효과적이라고 평가했다. 한편, 이 연구 보고서는 처음으로 삼각협력에서 ‘거래 비용(transaction costs)’ 문제를 체계적으로 분석했다(<그림 10> 참조). 개발협력에서 무엇을 비용으로 보느냐가 명확하지는 않지만, 일반적인 ‘신화’는 삼각협력 프로젝트 초기 사업기획 단계 등에서 삼각협력의 거래 비용이 다른 형태의 협력보다 ‘더 높다’라는 것인데, 이러한 잘못된 신념은 공여국이 삼각협력에 참여하는 데 방해 요소가 될 수 있다. 오히려 삼각협력 파트너십의 참여를 비용이 아니라, ‘투자’ 측면에서 인식할 필요가 있다고 강조했다(2019a: 31). 실제 개발협력사업의 거래 비용은 일련의 파트너가 취하는 프로젝트 유형과 접근 방식에 따라 달라지는 것으로, 관계 구축에 대한 투자는 오히려 다른 파트너의 운영 환경에 변화가 일어날 때 프로젝트의 복원력을 향상할 수 있다. 삼각협력의 거래비용 문제는 삼각협력이 아직 제도화되어 있지 않고, 사업형태나 공여국과 삼각협력 협력대상국(주축국-수혜국)과의 사회문화적 유사성이나 지리적 접근성 등에 따라 차이가 발생할 수 있으므로 일반화하기는 어렵다고 생각된다.
마지막으로 이 연구에서는 삼각협력에 효과적으로 참여할 수 있는 5가지 방식이 제시됐는데, 기존의 연수나 프로젝트 방식 혹은 제3국 전문가 파견 등 삼각협력 방식에서 더 확장된 형태로 3자 방식의 협력이 포함됐다. 동 보고서는 모든 삼각협력 사업형태에 적합한 하나의 방식(one-size-fits-all)은 존재하지 않는다는 점을 인식할 필요가 있다고 강조했다. 또한, 다섯 가지 접근법의 선택은 새로운 삼각협력 이니셔티브를 설정하려는 파트너의 특정 상황에 달려 있다고 보았다(2019a: 60). 동 보고서는 각각 다섯 가지 삼각협력 추진방식별로 SWOT 분석을 실시했는데, 주요 내용은 다음 <표 2>와 같다. 앞으로 우리 정부 및 KOICA가 우리의 비교우위 분야나 성과사업을 중심으로 지역내 확산, 전략적 삼각협력 프로젝트 기획 등 삼각협력 사업 모델링 수립시 유용한 참고자료가 될 수 있을 것으로 생각한다.
한편, OECD는 2016년 리스본에서 개최된 삼각협력 국제회의를 계기로, 여러 개발파트너들의 피드백을 받아 「Toolkit for Identifying, Monitoring and Evaluating the Value Added of Triangular Co-operation(2018)」을 만들었다. “Tool 1”은 삼각협력 사업기획 및 평가 프레임워크에서 특정 프로젝트가 어떤 영역에서 삼각협력의 부가가치를 확보할 수 있는가를 보는 것으로, 1) 주인의식 및 신뢰, 2) 개발협력에서 상보성(complementarity) 촉진 및 조정 증진, 3) 지식 공유 및 상호 학습, 4) 공동 창출 해결책 및 유연성, 5) 규모, 범위 및 지속가능성 강화, 6) 지속가능개발의 강화된 파트너십을 통해 글로벌 및 지역적 개발목표 달성 등 여섯 가지다. “Tool 2”는 삼각협력의 부가가치에 관한 성과체계(results framework) 및 지표 수립에 관한 것으로 6개의 부가가치 항목별로 지표 pool(예시는 <표 3> 참조)이 제시되어 있다. “Tool 3”은 삼각협력사업 평가 설계시 DAC 평가 5항목 외에 삼각협력의 부가가치를 평가하는데 활용할 수 있는 아이디어를 제공한다(<표 4> 참조). KOICA도 삼각협력 사업기획 및 평가계획 수립시 동 자료를 유용하게 활용할 수 있을 것이다.
출처: OECD. (2018: 18).
출처: OECD. (2018: 24).
UN은 1978년 남남협력 및 삼각협력에 관한 국제적 합의의 시금석이 된 부에노스아이레스 행동계획(BAPA)을 채택한 이래, 격년제로 남남협력 고위급위원회(HLC)를 개최하여 남남협력 및 삼각협력 성과 확산을 꾸준히 추진해 왔다(일본 외무성, 3장: 9). 특히, SDGs 개발의제 시대를 맞이하여 UN은 광범위한 개발목표 달성을 위한 개발협력의 보완적 방식으로서 남남협력 및 삼각협력을 개발협력에 주류화하고 제도화하고자 하는 노력을 꾸준히 기울이고 있다.
2016년 제19차 남남협력 고위급위원회에서는 남남협력이 개도국의 빈곤퇴치 및 지속가능개발에 기여한다는 점을 환기하고, 개도국간 남남협력 강화와 함께 개발협력에서 축적한 경험과 전문 지식을 제공하는 수단으로써 삼각협력을 강화할 필요가 있음을 재확인했다. 특히, 개정된 「Framework of operational guidelines on United Nations support to South-South and triangular cooperation」(2016)에서 남남 및 삼각협력의 영향력 제고를 위해서는 시스템 전반의 정책 프레임워크, 거버넌스, 조정 체계, 메커니즘 및 전담 자원을 개선해야 할 필요가 있음을 강조했다. 남남 및 삼각협력을 추진하는 주요 목표로는 1) 국가 및 지역개발 노력 지원, 2) 제도적 기술역량 강화, 3) 개도국간 경험 및 노하우 교류 증진, 4) 개도국의 특정 개발과제 대응, 5) 국제협력 임팩트 증진 등이 제시됐다. 아울러 남남협력 및 삼각협력을 추진하기 위해서는 주류화의 중요성을 강조하며, 다음과 같이 주류화 조치를 제안했다. 즉, 1) 공통의 정의(definition) 하에 사업추진, 2) 각 기관내에서 삼각협력 전담 조직 및 focal points 등 삼각협력 지원 조직 설치, 3) 체계적인 가이드라인 적용, 4) 체계적인 보고 메커니즘 수립, 5) 기관 예산내에서 적절한 자금 확보, 6) 지역 차원(regional level)에서 효과적인 조치 마련, 7) 남남협력에 관한 유엔 mandates에 자원의 일치, 8) 삼각협력을 위한 일관된 전략 개발, 9) 지역 및 국가 차원에서의 조정(coordination) 강화 등이다. <BOX 1>은 UN이 제시한 남남 및 삼각협력 사업추진시 고려해야 할 규범과 수행원칙이다.
□ 규범 원칙 Normative principles
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국가주권 및 주인의식 존중 Respect for national sovereignty and ownership
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동등한 파트너십 Partnership among equals
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비조건성 Non-conditionality
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내정 불간섭 Non-interference in domestic affairs
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상호 이익 Mutual benefit
□ 수행 원칙 Operational principles
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상호 책무성과 투명성 Mutual accountability and transparency
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개발효과성 Development effectiveness
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증거 및 성과 기반 이니셔티브 조정 Coordination of evidence-and results-based initiatives
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다중 이해관계자 접근 Multi-stakeholder approach
출처: UN. (2016: 7).
2019년 3월, 부에노스아이레스에서 개최된 제2차 유엔 남남협력 고위급회의(BAPA+40)는 2030 개발의제 이행에 남남 및 삼각협력의 역할을 통합하는 데 중요한 이정표가 된 것으로 평가된다. 회원국과 여러 이해관계자들은 만장일치로 남남 및 삼각협력이 17개의 지속가능개발목표와 동일한 비전을 공유하고 있으며 2030 개발의제의 효과적 이행에 기여하고, 모든 형태와 차원에서 빈곤퇴치 목표를 달성하는 데 기여한다는 것을 확인했다. 국가, 지역 및 글로벌 차원에서 개발목표 이행을 지원하기 위해서는 다양한 이해관계자의 비교우위를 활용할 수 있도록 전략적이고 포괄적인 다중 이해관계자의 파트너십이 필요하다는 점이 강조됐다. 또한, 기존의 전통적인 개발 자금 외에도 혁신적인 금융 모델을 포함한 혁신적인 접근 방식을 모색할 필요가 있으며, 모든 개발 및 금융기관들이 남남협력 및 삼각협력을 증진하기 위한 재정과 기술협력을 확대할 것을 요청했다. 동 회의에서는 UN 기관들이 모니터링 및 평가 프레임워크 뿐만 아니라 관련 전략 프레임워크 및 운영에 남남 및 삼각협력에 대한 지원을 활용하는 노력이 중요함을 강조했다. 또한, 개도국들이 남남 및 삼각협력 프로그램의 품질과 영향을 평가하기 위한 국가 주도 시스템을 개발하고 데이터 수집을 개선하여 적절한 방법론 및 통계 개발에 있어 협력을 촉진할 것을 권장했다.
2019년 제74차 유엔총회에서는 남남협력 고위급회의 후속조치 및 남남협력 이행 결과를 확인하기 위하여 남남협력 현황 보고서 “State of South-South Co-operation; Report of the Secretary General”가 제출됐다. 동 보고서는 최근 남남협력이 기술전수 및 지식공유 차원을 넘어 무역, 투자, 인프라 및 연결뿐만 아니라 정책 조정 및 개도국간 개발전략 등으로 확장되고 있고, 아프리카 인프라 부문, 인도의 아프리카 역량개발 지원, 100여 개국과의 파트너십을 표명한 중국의 ‘Belt and Road Initiative’ 등 새로운 남남협력 이니셔티브가 등장하고 있는 데에 대해 긍정적으로 평가했다. 특히, 동 보고서는 남남협력이 다른 개발협력 사업수단의 “대체(substitute)”가 아니라, “보완(complement)”적 사업방식(modality)임을 재차 강조하고, 남남협력 및 삼각협력을 2030 개발의제 이행을 위한 정책 틀과 경영전략(corporate strategy)에 주류화하는 것이 무엇보다 중요함을 강조했다. 일부 기관들은 본부뿐 아니라 점차 협력국이나 지역 차원에서 남남협력 이니셔티브를 강화하기 위한 전담 기금이나 전문가를 채용하고 있다고 보고됐다.
개도국들이 사회문화적 유사성이나 공통의 개발 과제를 토대로 상호 발전 경험이나 지식과 기술 노하우를 공유하는 삼각협력의 특성상 국가간 기관 간 학습 및 지식 관리가 매우 중요하다고 할 수 있다. 이를 위해 OECD, UNDP, 유엔 남남협력사무국(UNOSSC) 등은 다양한 삼각협력에 관한 글로벌 지식공유 플랫폼을 운영하고, 실제 사업추진 사례분석을 통해 교훈을 공유 및 확산하는 노력을 지속하고 있다.
2016년 나이로비에서 OECD 주도로 ‘효과적 삼각협력 추진을 위한 글로벌파트너십이니셔티브(the Global Partnership Initiative on Effective Triangular Co-operation: GPI)’가 설치됐다. 동 GPI는 삼각협력을 위한 글로벌 플랫폼으로서, 핵심 그룹은 캐나다, 칠레, 남북협력 강화를 위한 Ibero American 프로그램(PIFCSS), 이슬람개발은행, 일본, 멕시코, OECD 및 UN 남남협력사무국(UNOSSC) 등으로 이후 정부, 국제기구, 시민단체, 민간부문 대표 및 연구기관 등 50개 국가 및 기관이 추가로 가입하여 옹호, 분석 및 운영 등 세 가지 영역에서 삼각협력 촉진에 기여하고 있다.6) GPI의 “Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories”는 삼각협력 사업사이클 상 유용한 정보와 함께 다양한 사업추진 유형 및 모범사례를 담고 있어서 KOICA에서도 삼각협력 사업형성이나 모델링 수립시 참고하면 유용할 것으로 생각된다(<BOX 2> 참조).
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개도국 주인의식 및 수요중심 협력 추진: 개도국의 주인의식을 존중하고 국가개발계획 우선순위와 2030 개발의제와 연계한 삼각협력 추진
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공유 약속: 파트너는 발굴, 기획, 실행, 기여, 모니터링 및 평가에 참여하고 책임을 공유
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성과중심의 접근 방식 및 솔루션에 중점: 모든 파트너는 합의된 결과를 달성하고 그 성과를 제공 및 체계화
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포괄적 파트너십 및 다중 이해관계자와의 대화: 모든 관계자의 요구와 목표에 대응하기 위해 파트너는 지식공유 장려를 위해 여러 수행자 참여 및 지속가능한 개발 솔루션 도출
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투명성과 상호 책임: 모든 파트너는 합의된 약속에 대한 책임이 있음. 모니터링 평가 및 책무성을 확보하도록 표준에 따라 삼각협력 활동에 관한 정보 공유
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혁신과 협력: 새로운 파트너십과 기존 파트너십을 통해, 개발성과 향상을 위해 지능형 위험 감수(intelligent risk-taking), 증거기반 정책 및 프로그래밍, 기술, 현지 중심의 혁신적 해결책에 대한 유연한 접근
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지속가능한 개발을 위한 공동 학습 및 지식 공유: 수평적 교환 및 개발 솔루션의 공동 창출을 통해 모든 파트너는 지식, 역량 및 강점을 공유함으로써 상호 이익을 얻음
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성 평등과 여성 및 소녀의 권한 강화: 삼각협력은 지속가능한 개발 촉진 방안으로서 다차원에서 성 평등에 기여
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누구도 소외되지 않기: 삼각협력은 가장 취약한 사람들을 지원하는 파트너를 포함하여 포용적인 다중 이해관계자의 파트너십을 증진함
출처: GPI. (2019: 15).
OECD/DAC는 현재 830여 개의 삼각협력 프로젝트에 대한 DB를 구축 운영하고 있다.7) 동 DB는 응답자, 공여국 및 국제기구, 기타 파트너, 사업명, 사업목적 및 개요, 예산, 사업기간, 시작년도 등을 포함한다. 여전히 삼각협력에 대한 정보 및 사업추진 사례는 양자나 다자협력에 비해 부족한 편이나, 최근 몇 년 사이 많은 진전이 이루어진 것으로 평가된다.
2009년 콜롬비아 정부 제안으로 설립된 OECD의 The Task Team on South-South Cooperation(TT-SSC)는 DAC의 원조효과성작업반이 주관하는 남측 주도 플랫폼이다. 원조효과성 원칙과 남남협력의 시너지에 관한 실증적 논의와 매핑, 문서화, 분석 및 논의를 제공한다. TT-SSC는 콜롬비아가 의장을 맡고 이집트가 공동 의장을 맡고 있으며, 세계은행, 아시아, 아프리카, 라틴 아메리카 및 카리브 지역 등 지역 플랫폼의 적극적인 지원을 받고 있다.
한편, UNDP는 남남 및 삼각협력에 대한 지식공유 온라인 플랫폼으로 “SSmart for SDGs”를 운영 중이다.8) 동 플랫폼은 정부, 개발 파트너, 공여국들에게 현지의 개발 문제 해결에 필요한 검증된 개발 솔루션을 제공하는데, 현재 60가지 이상의 고품질 개도국 개발 솔루션이 제공되고 있다. 모든 개발 이해관계자(정부, 시민사회, UN 기관, 민간 부문 및 학계)는 무료로 이용할 수 있다. 1974년 UNDP 내에서 남남협력 특별반으로 설치된 UNOSSC는 남남협력 고위급위원회(HLC)의 사무국 역할을 수행하며, 남남 및 삼각협력의 주류화를 위한 다양한 활동을 추진 중으로, 지식 공유 플랫폼으로서도 역할을 하고 있다. 특히, UNOSSC는 삼각협력 모범사례집을 지속적으로 발간해 왔는데, 2016년과 2018년 2회에 걸쳐 발간된 「지속 가능한 개발을 위한 남남 및 삼각협력의 모범 사례(Good Practices in SouthSouth and Triangular Cooperation for Sustainable Development)」는 SDGs 17개의 각 목표 이행과 관련된 남측의 모범사례를 상세하게 담고 있다. 동 사례집은 남남 및 삼각협력에 관한 유엔개발그룹 Task Team의 회원 기관 및 지역 및 글로벌 개발 파트너가 추천하는 모범사례, 기타 유엔 남남협력사무국이 주최하는 연례 글로벌 남남개발 엑스포 기간 중 지명되고, 전시된 모범사례들로부터 선정된 것들이다. 특정 국가나 분야의 SDGs 이행 지원을 위한 삼각협력 사업 발굴-형성-기획시 참고자료로 활용하면 유익할 것으로 생각된다.
Ⅳ. 결론 및 정책 제언
지금까지 살펴본 바와 같이, 삼각협력은 지속가능한 개발을 위한 2030 개발의제 시대에 전통적 개발협력 방식을 보완하는 “변혁적 개발협력 방식(transformative development co-operation modality)”으로서, 그 부가가치가 크게 주목받고 있다. SDGs 시대에 광범위하고 복합적인 개발 과제를 해결하기 위해서는 다양한 개발 주체의 참여 및 혁신적 개발 재원의 확대와 함께 개발도상국의 경험이나 지식, 인적 자원, 민간섹터 등과의 연계 및 활용 등 포용적 개발협력이 불가피하다. 최근 국제사회에서는 글로벌 개발협력 지형의 변화 속에서 남북 관계도 수직적(donor-recipient) 관계에서 수평적 파트너십(horizontal partnerships)으로 개발협력 패러다임이 변화했다. 삼각협력의 장점은 무엇보다 경제발전단계 혹은 사회문화적 배경이 유사한 개도국간 협력을 촉진함으로써 상호신뢰를 바탕으로 한 동료 학습(peer learning) 효과와 함께 여러 파트너의 비교우위를 연계하여 시너지를 제고하며, 개도국 시스템과 역량의 활용, 적합한 기술의 활용, 개도국의 주인의식 존중과 수요중심의 접근, 비용 효과적이며 신속하고 유연한 사업추진 등을 들 수 있다. 삼각협력은 단순히 개발성과를 전달하는 것이 아니라, 수평적 파트너십을 통해서 체계적으로 개발과제를 함께 해결할 수 있도록 개발파트너의 역량을 제고하는 데 기여하고, 나아가 지속가능한 개발을 도모한다.
다만, 국제사회는 삼각협력에 대한 정의가 여전히 불분명하며, 잠재적으로 높은 거래비용 우려와 함께 원조방식으로서 제도화되어 있지 않고, 국가개발전략이나 SDGs 달성 전략으로서 주류화되어 있지 않다는 점을 지적하고, 삼각협력에 관한 국가생태계 강화와 제도화 개선 노력을 요청하고 있다. 제도화 조치로는 공통의 정의(definition) 하에 사업추진, 각 기관 내에서 삼각협력 전담 조직 및 포컬 포인트(focal points) 등 삼각협력 지원 조직 설치, 체계적인 가이드라인 적용, 체계적인 보고체계 수립, 기관 예산내에서 적절한 자금 확보, 지역 차원에서 효과적 조치 마련, 삼각협력을 위한 일관된 전략 개발, 지역 및 국가 차원에서의 조정 강화 등이 권고됐다.
우리나라는 국제개발협력 역사에서 모범적인 개발협력 경험을 보유하고 있기 때문에 삼각협력에서도 상당한 잠재력과 비교우위가 있는 것으로 평가되고 있다. 지금까지 살펴본 바와 같이, 우리나라도 복합적이고 방대한 2030 개발의제를 효과적으로 이행하기 위해서는 전통적 개발협력 방식을 보완하는 변혁적 개발협력방식으로서 삼각협력의 장점을 적극 활용하여 원조효과성을 넘어 개발효과성을 제고할 필요가 있다. 그동안 우리나라는 국제사회에서 남남협력 및 삼각협력에 대해 지지를 표명해 왔는데, 특히, G20 서울 정상회의 및 부산 세계원조총회를 계기로 삼각협력 방안 활성화에 정책적 관심이 높아졌다. 그러나 여전히 삼각협력에 관한 명확한 정책 방향이나 구체적인 이행 로드맵이 수립되어 있지 않고, 실행 차원에서도 삼각협력 사업 발굴과 기획의 전략적 검토나 추진 체계, 커뮤니케이션 및 보고체계, 모니터링 및 평가체계 등이 미흡한 것으로 판단된다. 따라서 지금까지 살펴본 삼각협력에 대한 국제사회의 논의와 교훈, UN 가이드라인 등을 토대로 다음과 같이 정책 제언을 하고자 한다.
“There is no‘one-size fits all’approach.”9)
첫째, 정부 차원에서 삼각협력 전략 수립 검토 및 글로벌·지역 플랫폼 참여를 강화할 필요가 있다. 우리나라의 개발협력 정책 차원에서 삼각협력의 근거는 현재 제2기 국제개발협력 기본계획10)이다. 차기 기본계획 수립시에는 SDGs 이행전략이나 우리나라 ODA 선진화 전략과 연계하여 좀 더 조율되고, 구체화한 정책 방향성을 정립하고, 세부적인 전략과제가 반영될 필요가 있다. 독일은 삼각협력 전략문서(position paper)11)를 갖고 있지만, 일본은 ODA 헌장이나 중기 계획상에 삼각협력이 명시12)되어 있으나, 독자적인 삼각협력 전략은 갖고 있지 않다. 정부 차원의 삼각협력 전략을 수립한다면 우리 정부의 삼각협력에 대한 명확한 비전을 국제사회와 공유할 뿐만 아니라, 전통적 원조방식을 보완하는 새로운 원조방식으로서 효과적인 삼각협력 추진을 위한 국내 개발협력 생태계를 강화할 수 있을 것으로 생각한다. 아울러, 우리 정부 및 KOICA도 OECD 및 UN의 다양한 남남 및 삼각협력에 관한 글로벌 혹은 지역 플랫폼에 대한 참여를 강화함으로써 삼각협력 확대 추진시 원조조화 및 정책일관성을 확보하고, 우리 정부의 리더십을 강화할 수 있을 것으로 기대한다.
둘째, KOICA 경영전략 및 SDGs 이행전략과 연계를 통한 삼각협력 주류화를 도모할 필요가 있다. KOICA가 원조방식으로서 삼각협력의 부가가치를 활용하기 위해서는 특정 지역이나 전략과제의 이행수단13)으로 한정하지 말고, KOICA 중장기 경영전략이나 및 SDGs 이행전략 등 상위전략과 연계 및 통합함으로써 삼각협력의 주류화를 도모할 필요가 있다. 아울러 핵심 주축국 선정시에는 해당국가의 국가협력전략(CPS)과 KOICA 국별계획(CP)에도 삼각협력 추진방안을 반영 및 보완할 필요가 있다.
셋째, KOICA가 향후 SDGs 달성과 개도국의 개발문제 해결을 위한 삼각협력의 부가가치를 적극적으로 활용하기 위해서는 삼각협력을 전담하는 조직이나 전문가 배치를 고려해 볼 필요가 있다. 앞서 살펴보았듯이, 유엔에서도 각 기관내 삼각협력 전담 조직 및 포컬 포인트 등 삼각협력 지원 조직 설치를 권고하고 있다. 아울러, 개도국의 개발 수요를 반영하고, 현장 중심의 개발협력을 추진하기 위해서는 삼각협력 사업 추진시에도 해외사무소의 역할이 중요하다. 그 방안의 일환으로 삼각협력 중점 대상국 선정시 삼각협력의 거점 사무소 지정 및 전문가 배치를 고려해 볼 수 있을 것이다.
넷째, 삼각협력 정의를 명확히 할 필요가 있다. UN 등이 업무상 삼각협력에 대한 정의를 갖고 있지만, 이번에 여러 문헌 검토 결과, 여전히 삼각협력에 대한 명확하고 합의된 정의가 부재하다는 점이 지적됐다. 사업에 대한 개념 정의가 불분명하면 여러 개발파트너와 정책 협의 및 사업형성시 혼선을 일으킬 수 있으므로 명확하고 합의된 정의가 필요하다. 삼각협력에 대한 정의는 UN의 정의를 따르되, 최근 삼각협력의 형태가 전통적인 정부 대 정부간 협력 외에 다양한 비정부 개발참여자 및 사업 형태가 증가하고 있는 점을 고려할 필요가 있다.
다섯째, 주축국 선정시 거버넌스 및 개발협력 역량이 어느 정도 확보되어 있는 국가를 선정할 필요가 있다. 주요 공여국들은 수혜국에는 대체로 제한을 두지 않으나, 주축국에 대해서는 중점 파트너를 선정 관리하는 형태를 취하고 있다. 대체로 많은 공여국들은 신흥공여국과 파트너십을 구축하여 삼각협력을 추진 중인데, 이 경우 성공적인 개발 경험을 활용할 수 있는 장점이 있다. 또한, 기존에 다른 선진공여국들과의 주축국 경험이 있는 경우에도 사업 협의나 사업관리 역량 측면에서 시행착오를 줄일 수 있다. 특히, 우리나라의 경우, 중남미 및 아프리카 지역 등은 언어 및 사회문화적 이질성이나 지리적 접근성 부족 등을 감안시 동 지역과의 삼각협력은 거래비용 측면에서 효과적일 수 있다고 생각한다. 아시아 지역에서는 현재 삼각협력을 추진 중인 인도네시아나 태국 외에 추가로 검토 가능한 국가로는 우리나라 최중점 협력국 중 하나인 베트남을 들 수 있다14). 최근 베트남의 빠른 경제성장 경험을 활용한 CLMV 지역협력, 나아가서는 체제전환 경험을 활용한 북한(단, 북한과의 개발협력을 위한 전제 조건 충족시)과의 남남협력 지원이 검토 가능할 것으로 판단된다. 주축국 후보군 선정시 중남미 지역 등 일부 국가들은 타 공여국이 활발하게 삼각협력을 추진 중이므로 원조조화 차원에서 타 공여국의 주축국 그룹을 고려해서 검토할 필요가 있다.
여섯째, 삼각협력의 위험 부담을 줄이기 위해서는 중점협력국에서 모범사례를 중심으로 규모 확대(scale-up)형 삼각협력 방식이 바람직하다. GPI가 분석한 사업 성공요인중 하나도 기존 양자협력 경험을 토대로 한 삼각협력이 더 성공적이고 좋은 성과를 거둔 것으로 분석됐다(GPI, 2019: 8). 아울러, 최근의 삼각협력은 정부 대 정부 사업 외에 다양한 개발파트너의 참여가 확대되고 있는 바, KOICA도 민간부문, 시민사회, 지자체 등과의 다양한 협력방안을 검토할 필요가 있다. 삼각협력 사업 형태를 결정할 때는 단선적인 접근 방식보다는 OECD의 삼각협력 형태별 SWOT 분석 결과를 포함하여 기존 협력사례를 토대로 현지 개발 수요와 여건에 부합한 최적의 사업형태를 매칭할 필요가 있을 것이다.
일곱째, 효과적인 삼각협력 추진을 위해서는 다양한 이해관계자 간 지식 공유 및 커뮤니케이션 강화를 포함, 기존 양자협력 방식과는 차별화된 사업추진 체계 정비 및 성과관리 체계 강화가 필요하다. 특히, 주축국과의 명확한 업무분장과 보고체계를 확립하여 사업관리 리스크를 감소시킬 필요가 있다. 삼각협력의 단점으로 거론되는 공여국의 가시성 부족이나 커뮤니케이션 및 보고체계 미흡을 보완하기 위해서는 사업형성 및 기획 단계뿐만 아니라, 집행단계에서도 모니터링 및 평가체계를 강화해 나갈 필요가 있다. 앞서 살펴본 OECD(2018)의 삼각협력 툴킷(Toolkit) 등을 활용하여 삼각협력 기획-집행-평가 체계를 보완함으로써 삼각협력 특성에 맞는 사업추진 체계 개선과 성과관리 체계 강화를 도모해 나가야 할 것이다.
마지막으로 그동안 코이카가 추진해 온 삼각협력 사업(<표 5> 참조)에 대한 ‘종합평가’를 추진해 보는 것도 필요하리라고 생각한다. 사업기획-집행-평가에 이르는 사업추진 전 과정과 추진 체계, 국별·사업별로 사업성과(outcome 및 impact 수준)를 평가하고, 평가교훈 및 정책제언 사항을 도출하여, 향후 삼각협력 사업추진 전략 수립 및 사업추진 체계 개선과 사업 모델링에 활용할 필요가 있을 것이다. 삼각협력사업 종합평가 시에는 OECD(2018)의 삼각협력 평가기준을 준용하고, 주축국이나 수혜국 정부, 혹은 일본이나 독일 등 삼각협력을 적극 추진 중인 선진공여국과의 공동평가를 추진하는 것도 효과적이라 생각한다.
